编制权责清单 规范权力运行 ——天长秦栏镇推进行政管理体制改革试点工作的调研报告
许春萍徐明
2011年，天长市秦栏镇被中央编办列为全国25个经济发达镇行政管理体制改革试点镇之一（全省共两个镇，另一个是无为县高沟镇）。天长市积极探索创新，以“权力清单和责任清单制度建设”为抓手，破解经济发达镇发展中遇到的体制、机制障碍，基本形成集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法的基层政府治理架构。试点工作获中央编办充分肯定，今年4月，该镇作为安徽省唯一镇，应邀参加全国经济发达镇行政管理体制改革推进会并作交流发言。
主要做法和成效
一是坚持简政放权，合理编制权责清单。天长市编办等部门按照权责法定、权责一致原则，编制了全市镇级权力清单和责任清单，为基层政府确权定责。全面“梳”权，将法律、法规和政策赋予乡镇政府的行政权力和公共职能应梳尽梳，并与市直相关单位公布的权责清单目录比对，确保法定事项不缺漏、服务事项广覆盖、清单之外无权力，最终确定秦栏镇政府权力事项227项，并向社会公布。科学“分”权，根据责、权、事相统一原则，突出经济发展和社会管理类事项，明确227项权力事项中，行政审批12项、行政处罚11项、行政确认3项、行政规划1项、其他便民服务事项200项，同时明确各事项的实施依据、责任事项、追责情形、运行流程图和廉政风险点。通过基层政府权责清单的编制和运行，形成权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和权力运行监督制约机制，有力推动行政管理体制改革。
二是坚持因地制宜，逐步下放行政权限。秦栏镇既充分考虑秦栏现实需要，又兼顾秦栏目前行使权力的条件和能力等因素，初步行使了国家向改革试点镇下放的59项权力中的规划建设、综合执法、行政审批和服务等12项权力。暂缓执行目前不具备行使条件或对执法资质有明确要求的授权和委托权限，如环境违法行为查处、特种行业管理等权限。落实综合行政执法权，专门成立镇综合执法局，签订授权委托书，承接12个市直部门的35项行政执法权，并明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系等，确保下放权力接得住、用得好。同时，将行政权力向村、社区进一步延伸，全面推行村级小微权力清单制度，建立事项明晰、流程规范、监督有力的权力运行体系，将权力晒在阳光下，解决了基层看得见、管不住的问题。
三是坚持简约高效，优化组织人事体系。秦栏镇按照精简、统一、高效原则，将过去的6个行政机构和9个事业机构进行整合，综合设置镇党政办公室、社会管理局、经济发展局、规划建设管理局、民政和社会事务局、农业局、人口与计划生育管理局等9个工作机构。建立精简高效的镇区合一工作运行机制，秦栏镇与秦栏经济开发区实行领导交叉任职，一个机构两块牌子，促进开发区与经济发达镇融合发展。建立事业人员与公务员平等公开竞争的用人机制，即在人员档案身份不变的前提下，进行双向选择、竞争上岗，镇下设机构部门负责人正职按副科级高配。建立绩效评估制度，制定秦栏镇机关人员绩效考核管理办法和机关聘用人员管理办法，将考核结果与干部选拔任用、工作奖惩相结合，提高工作效能。
四是坚持创新管理，增强服务发展能力。秦栏镇整合基层公共服务和行政审批职责，设立镇为民服务中心、14个村（社区）便民服务全程代理点和社会管理办公室，所有行政审批和便民服务一律进中心办理，零距离开展为民服务和社会管理。围绕秦栏民营经济发展，加强公共服务平台建设，设立注册资本金1亿元的天秦小额贷款公司、电子行业商会、ROHS指令检测中心、充电器公共实验室等，为企业发展提供优质服务。强化政府监管，将食品安全、劳动纠纷、环境保护、民生工程等情况作为监管重点，建立监督机制和考评机制，切实保障群众权益。2016年全镇实现工农业总产值178亿元，其中工业总产值175亿元；固定资产投资26.5亿元；财政收入1.12亿元；农民人均纯收入17569元，被授予全国重点镇、全国文明村镇、全国小城镇建设示范镇、全国发展改革试点镇等称号，被誉为安徽的“温州模式”“安徽省发展私营经济第一镇”。
存在问题
通过改革，全面推进了简政放权和依法行政，有力地促进了秦栏镇域经济社会发展，但试点改革中也存在一些问题，主要表现在：
一是镇政府内设机构的设置还不够合理。部分机构存在多头管理现象，如民政和社会事务局，需要对应上级七、八个部门，不利于工作的统筹开展；一些机构设置不合理，如社会管理局，仅仅是对综治、信访等部门的职能归类，并没有真正发挥自身作用。部分职能机构关系不顺，如三权在上的农技、兽医、水产站虽已划入农业局，但还需要挂一个农业综合服务中心的牌子来整合这三个部门。
二是部分下放权限难以发挥作用。在下放权力行使上，部分权力由于不具备行使条件一直没有实施。一方面,下放权限没有通过权责清单的形式进行明确，如下放的59项权力中，国土、公安的28项权力至今仍未启动；另一方面，缺乏专业的执法队伍，导致在处理违章等问题时，往往要借助上级力量开展执法活动。
三是社会建设投入严重不足。秦栏镇既有建设现代城镇的任务，又是省级秦栏开发区建设的主体，每年仅基础设施投入接近1亿元，通过每年的上级补助以及建设时间差，勉强支撑了近几年的建设。随着即将到来开发区的扩容升级，刚刚获批的生态文化旅游特色镇建设以及教育、卫生、计生、农村环境综合整治等公共服务支出，资金缺口很大，仅靠现行体制确定的财力已难以保障。
四是公共服务能力还有待提升。公务员编制职数相对不足，与经济社会发展不相适应的情况越来越突出。一方面，受领导职数配备的限制，难以满足要小城镇和开发区建设的双重任务，另一方面，公务员编制职数相对不足，年龄、学历、性别等结构不够合理，缺乏相应的规划建设、行政执法人才，不利于试点工作的顺利开展。
下一步措施
一是围绕提升服务能力，进一步扩大基层政府权限。继续完善权责清单，对试点镇迫切需要的争取下放权限，对暂不具备行使条件的进行权力上交，确保下放权力接得住、用的好。重点争取将由乡镇管理更方便有效的发展产业经济、城镇规划建设、加强社会管理等事项下放到镇，增强试点镇的管理服务能力。对试点镇不具备行使条件的权限，如环境违法行为查处、特种行业管理、交通违章处罚等进行权力上交。
二是围绕加大财政投入，进一步明确扶持奖励政策。按照事权和支出责任相适应原则，全面落实上级相关支持试点镇发展相关政策。比如，在建立财政超收激励机制方面，在合理确定收支基数的同时，对超收部分实行全额返还，并增加教育、文化、卫生等公用经费基数；对试点镇急需的大型建设项目设立专项建设资金等。
三是围绕增强造血功能，进一步放宽政策条件限制。允许试点镇在编制城镇规划时适当增加城镇建设规模，充分发挥试点镇的集聚和辐射作用。在制定经济社会发展政策方面，在不突破法律、法规的前提下给予更多的发展自主权。允许试点镇自主实施土地整治项目，腾出用地指标专项支持发展。允许社会资本参与城镇公用设施投资和运营，弥补社会事业投入不足等。
四是围绕强化发展保障，进一步加强干部队伍建设。进一步优化政府机构设置，赋予试点镇更多的干部管理权限，比如，允许试点镇根据工作需要，通过在全市调剂编制的方式，进一步充实人员和力量。在试乡镇部门负责人选拔任用上，可以由党委按照组织程序直接提名，报上级组织部门备案。此外，允许试点镇增加领导班子配备职数，建立科学、合理、高效的领导干部队伍。（作者单位：天长市政府办）
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