全椒以组织再造提升人民调解能力 杨宏山
杨宏山
全椒隶属于安徽省滁州市，与南京市交界，地理位置优越。近年来，随着皖江城市带承接产业转移加快发展，全椒县也迎来了经济快速发展、城镇化快速推进的难得机遇。在快速城镇化进程中，征地拆迁、土地流转、物业管理、医疗纠纷、交通事故等方面的矛盾纠纷也呈增长趋势。
根据全椒县信访局提供的数据，2016年，全县共处置上访事件1116批5921人次，其中来县上访1023批5625人次，县法院共立案各类案件3025件。为疏解信访和司法机关面临的工作压力，全椒县根据实际情况，积极探索如何更好地发挥人民调解的作用，力求在基层化解矛盾纠纷，力求提升人民调解机制的运作效能。
针对医患矛盾、交通事故纠纷较为严重的状况，全椒县在司法局的牵头协调和指导下，于2011年成立了道路交通事故纠纷调解委员会，2013年成立了医疗纠纷调解委员会。这两个委员会聘请具有一定从业经验、政策水平和法律知识的人员（主要为退休人员）担任调解员。由于调解效果较为显著，能够及时化解矛盾，调解成功率较高，这两个委员会得到了群众信任，成为处置矛盾纠纷的重要途径。近三年来，交调委每年成功调解的纠纷约120件，医调委每年成功调解的纠纷在30件左右。
在总结交调委、医调委经验的基础上，根据近年来物业管理、农村土地承包经营等领域纠纷高发的情况，全椒县司法局又指导成立了物业纠纷、诉前纠纷、教育纠纷、安全生产纠纷、劳资纠纷等10个专业性、行业性人民调解委员会，形成了多元化的民事纠纷调解体系。为方便当事人申请调解，根据县综治委的要求，全椒县司法局牵头整合资源、搭建平台，成立了县矛盾纠纷调解中心，并引入巡回法庭、法律援助等资源，使人民调解与行政调解相结合、人民调解与司法调解相衔接。目前，医疗纠纷、交通事故纠纷、物业纠纷、诉前纠纷四个调解委员会已经进驻县矛盾纠纷调解中心。
在镇和村层面，全椒县也建立了较为健全的人民调解组织体系。全县10个镇都成立了以司法所为依托的镇人民调解委员会，调委会主任由镇党委、政府分管领导担任，全县114个村（社区）也都设立有人民调解委员会。另外，各个镇的公安派出所设有“警民联调室”，针对群众请求公安机关处理的一般民事纠纷，由派出所和镇、村调解员沟通调解，达成一致协议。目前，全县成立了各类人民调解委员会137个，聘有人民调解员879人，其中女性194人，形成了覆盖全县的人民调解组织网络。
全椒县推进人民调解工作创新，主要表现在四个方面：
一是推进调解组织再造，提升了人民调解的专业性。为有效化解民间纠纷，全椒县在镇、村人民调解网络的基础上，通过整合资源、搭建平台，成立了县矛盾纠纷调解中心，组建了医疗纠纷、交通事故、物业、诉前调解等12个行业性、专业性矛盾纠纷调解委员会，整合了体制内的专业性资源和体制外的自治性资源，聘请具有长期从业经验、文化素质较好、政策水平较高的社会人士担任调解员，提升了矛盾纠纷调解的专业性、规范性和权威性，取得了良好的社会成效。
二是推进调解制度建设，提升人民调解的覆盖面。为调动人民调解委员会和调解员的积极性，全椒政法委、县财政局、县司法局联合出台了《全椒县人民调解工作经费管理暂行办法》，对镇、村人民调解委员会、专职人民调解员的补贴标准做出明确规定。县委办、县政府办转发了《县人民法院、县司法局关于进一步加强人民调解工作的实施方案》，要求县人民法院、县司法局增进与综治、公安、卫生、人力资源和社会保障等相关部门的联系与沟通，积极推进行业性、专业性人民调解组织建设，努力实现重点行业、重点领域的人民调解组织全覆盖。
三是推进调解员队伍建设，提升人民调解的成功率。全椒县注重加强人民调解员队伍建设，积极吸纳热心调解事业、具有群众基础的社会人士担任矛盾纠纷调解员。每个镇人民调解委员会至少聘请2名专职调解员，每个村人民调解委员会原则上要聘请1名专职调解员，县司法局、镇政府通过组织培训活动，提高调解员的知识水平、业务能力和调解技巧。全椒县六镇镇司法所负责人介绍说，该镇人民调解工作的成功率在90%以上。依靠人民调解网络体系，全椒县努力将矛盾纠纷化解在基层，尽力做到“小事不出村、大事不出镇、疑难问题不出县”。
四是加大财政投入，提升人民调解的保障水平。全椒县认真贯彻《人民调解法》和《滁州市人民调解工作经费管理暂行办法》，县财政对人民调解工作提供必要的经费支持，专职人民调解员按照每月不低于1000元的标准提供人员补贴，案件补贴根据工作量、难易程度制定有具体标准，各镇按人均2元预算安排人民调解委员会补助经费和人民调解员补贴经费。各镇司法所均辟出专用办公空间，为人民调解委员会开展工作提供办公场所，确保矛盾调解做到“六个有”，即有场所、有设施、有标牌、有制度、有人员、有台账。
总结全椒县推进人民调解工作创新的实践探索及成效，可得出以下经验和启示：
第一，人民调解是夯实社会治理体系的重要基石。人民调解在缓和社会冲突、化解矛盾纠纷过程中发挥着重要作用，对维护社会和谐的最基础的争端解决机制，是保障社会稳定的“第一道防线”。全椒县通过构筑县镇村三级人民调解网络体系，确保大部分社会矛盾纠纷在基层化解，并不占用司法调解、行政调解的治理资源。
第二，组织再造是提升人民调解工作成效的重要抓手。当前，我国人民调解工作的组织体系较为分散，由于信息不对称原因，群众遇到矛盾纠纷，第一反应往往是寻求基层党委、政府提供支持，予以调解。为便于当事人获取信息和申请人民调解，有必要对已有的调解渠道进行适当整合，搭建共享性的调解平台。全椒县由司法局牵头搭建平台，成立县人民调解委员会，设置矛盾纠纷调解中心，将专业化资源注入人民调解体系之中，显著提升了人民调解的专业化和规范化水平。
第三，人民调解与行政调解相结合有利于提升调解成功率。人民调解和行政调解都属于诉讼外调解，都遵循自愿原则，所达成的协议都不具有强制执行的效力。在民间纠纷调解实践中，基层群众遇到问题往往更愿意寻求行政主体提供支持，尤其是希望具有公信力的政府机构发挥作用。全椒县由司法局牵头成立多个专业化的人民调解委员会，成立县矛盾纠纷调解中心，承担对矛盾纠纷的接待、分流指派工作，协调和指导入驻中心的行业性专业性调解组织开展调解工作。作为司法局下属的“准科层结构”，县矛盾纠纷调解中心对接既有的“大调解”网络，与行政调解、司法调解相衔接。在县司法局及矛盾纠纷调解中心的指导下，各行业性专业性调解组织引入专职调解员，司法局提供必要的经费补贴，有效提升了矛盾纠纷调解的成功率。
（作者为中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会副秘书长）
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