蚌埠最早的地方行政机构 蚌埠主簿衙和三衙司的设立及沿革 □特约撰稿 冯淮南 文/图
据《大清一统志》记载,蚌埠集在凤阳县西北五十里,界灵璧、怀远两县,水陆交冲。本朝乾隆五十四年(公元1790年)由县城移主簿驻此。
冯淮南在查阅史料蚌埠历史上设立最早的地方行政机构,一般认为是清朝同治二年(1863年)设立的三县司,亦称三衙司。笔者经过多方查找资料和研究,认为距今230年前,设立于乾隆54年(1790年)的主簿衙才是蚌埠最早的地方行政机构,三县司是承接主簿衙,蚌埠的第二个地方行政机构。
根据《蚌埠市志?卷一地理?第一章建置区划》第65页记载,清初凤阳府为江南省领。同治二年(1863年),划凤阳县马村沟以西、怀远县席家沟以东、灵璧县后楼一块属于蚌埠,并首设独立行政机构三县司,脱离凤阳、怀远、灵璧三县,直属凤阳府。此外,在《蚌埠市志?概述》和《蚌埠古今》第一辑及《蚌埠大事记资料》中都明确认为,“三衙司”(即三县司)是蚌埠有史以来的地方行政机构。《蚌埠市志资料》第三辑、第四辑以及其它史志文章也有相关表述。
根据以上记载,人们一直认为蚌埠设立行政机构是始于同治二年。那么,三县司是蚌埠最早的地方行政机构吗?笔者经过数年研究,依据史志的明确记录,主簿衙才是蚌埠最早的地方行政机构。
古志书关于主簿衙的记载
几年前,笔者在查看《皖志述略》这本书时,在《蚌埠市》的篇目中,有这样的记载:“《清史稿?地理志》:清初废临淮县入凤阳,凤阳县有蚌埠镇,津浦铁路所经,县主簿驻此。1947年析凤阳县地设蚌埠市。”这一段话有两点以前市志中没有记载的信息:一是蚌埠清代就是镇。二是县主簿驻在这里。但是,这段话十分简略,什么时候设置的镇?县主簿什么时候驻在蚌埠的?设镇和县主簿驻此是同一时间吗?原因是什么?都没有说。
数年来,我多次去国家图书馆、天津图书馆古籍方志部查找,终于找到了有关出处。据上海古籍出版社2002年版《续修四库全书?史部?地理类》615册《大清一统志?嘉庆凤阳府志(126卷?263页)》中记载:“蚌埠集在凤阳县西北五十里,界灵璧、怀远两县,水陆交冲。本朝乾隆五十四年(公元1790年)由县城移主簿驻此。”
清朝乾隆时期,凤阳县主簿移治今小蚌埠。清同治二年(1863年),凤阳府在小蚌埠正街原凤阳县主簿衙署处设立“三县司”,直属凤阳府管辖,专管蚌埠一方行政治安之事。
先说明一下主簿的品级与职权。据有关资料,清制,一县的最高行政长官为知县。除此之外,下面还设有县丞、主簿等事职及典史等事务性官员。县丞:按制县丞为正八品官(京县除外)。县丞设有自己的衙署办公,与主簿一起佐理知县,分掌一县之粮马、税收、户籍、巡捕等事务。主簿:与县丞一样,为知县的“佐贰”(辅佐人员),但品级比县丞低,只有九品。主簿的设置与县丞类似,有自己的专署办公,与县丞分管粮马、税收、户籍、巡捕等事。知县缺位(病、外出)时,一般由县丞和主簿代理政务。
由此可见,主簿可以设衙,而且负责粮马、征税、户籍、缉捕诸职,事情繁杂,也有不小职权。
因此,从乾隆54年,凤阳县派主簿到小蚌埠正街开设主簿衙,这是蚌埠地区最早的衙门。
蚌埠地理位置的特殊性
那么,为什么要把主簿衙设立在蚌埠呢?这首先是由蚌埠特殊的地理位置决定的。
蚌埠在明清时,以席家沟为界,分别隶属凤阳和怀远两县,是凤阳县的边陲之地。
清末,紧靠淮河北岸的小蚌埠,位于凤阳、怀远、灵璧三县的交界之地,有“鸡鸣狗叫闻三县”之说。它的疆界,东至泰山庙,西至火神阁,北至西大庙。老百姓用“灵璧无河(淮河),怀远无街(正街),凤阳无乡(乡村)”,来概括它的地理区划。小蚌埠是个“三不管”地带,每有事故发生,三县互相推诿,不断扯皮。而且,由于淮河近在咫尺,河流是古代的快速通道,犯案人见事对己不利,可乘船只迅即逃逸。也需要有官吏驻此,便于及时处置事务。
蚌埠经济的发展需加强管理
据《蚌埠市志》《百年蚌埠》《安徽建置沿革》等资料记载,自宋朝开始,南北贸易逐渐繁荣,巨大的贸易量刺激了对水上运输的需求。盐、米、茶、竹成为淮河水运的四大宗商品,坐落于淮河中游的蚌埠,每日穿梭其间的货船如过江之鲫,繁盛一时。
明朝,政府在皖地设立著名的南北两关———淮上凤阳关和长江芜湖榷关,分别征收淮河和长江过往舟船的商税,其中凤阳关又分正阳、临淮二关,临淮关设在临淮县(今日的凤阳县),而正阳关亦在蚌埠沿淮河上游几十里处,由此可见蚌埠在淮河水运中突出的商业地位。1716年清康熙54年凤阳关在蚌埠设立纳税关口。到清朝咸丰初年停止废弃。
蚌埠盐业历史悠久。一直以来淮河都是食盐运输的重要通道,江淮大地不同历史时期的盐运都与淮河有着很深的渊源。近代以后,清承明制,食盐销售实行的仍是“销盐有岸,行盐有引”的专商引岸制度,即获得政府许可的盐商在指定的地域专卖食盐。按清盐法规定,江淮地区只准行销“淮盐”,淮盐因淮河横贯江苏盐场而得名,即江苏淮阴、板浦等盐场产的盐,若是运销外地产的盐进入两淮,则视为私盐。道光、咸丰年间,官府严禁私盐,盐务管理日益混乱,盐价高昂,陋弊丛生,百姓只能吃到品质低劣的苦恶之盐,而长芦盐场产的“芦盐”质美价廉,遂有人私自从外地购“芦盐”来江淮地区贩卖,蚌埠地处淮河之滨,又是跨凤阳、怀远、灵璧三县的三不管地带,不少盐商为避官府稽查,多来蚌埠经销,蚌埠既是两淮官盐,也成为私盐集散地。清顺治年间,两淮盐税收入占全国盐税总数的62％。民国时期,两淮盐税占全国盐税收入1／3以上。盐税收入就是钱袋子,税收征管应是设蚌埠主簿衙的主要原因。
此后,蚌埠这个明朝凤阳府西北的边陲小集,逐步兴盛。公元1754年(清?乾隆十九年),凤阳县在蚌埠设镇(《清史稿?地理志》)。十九世纪中期,淮阴板浦所产“淮盐”,经淮河渡口集散于此,也是粮食土产交易中心。同时,在蚌埠先后兴建了魁星阁、文昌阁、东岳庙等庙宇。此时,有更多的人迁居于此,蚌埠就此形成较繁荣的集镇。
此时的蚌埠,不仅成为凤阳和怀远之间的经济、文化中心,更是淮河流域的重要盐粮交易集散中心。十九世纪中叶的淮河南岸老蚌埠,为蚌埠开埠以前最为辉煌的时期。
主簿衙署设立的直接原因
那么,为什么要从凤阳县派主簿到蚌埠设衙呢?综合有关史料,主要有三个原因:
一、便于及时处置事务。蚌埠在凤阳、灵璧、怀远三县交界处,为水陆要冲。当时无固镇县,固镇县是1965年析灵璧、宿县、五河、怀远四县地置固镇县。灵璧历史上有一部属于蚌埠。乾隆54年,灵璧县境有一角在河北小蚌埠,灵璧县界南至淮河边,与凤阳县蚌埠毗邻。因蚌埠位于三县交界处,该地离各自县城较远,遇治安等事推诿拖延,不能及时处置。为了治理地方,作为凤阳府首县的凤阳县衙,自然不会坐视不管,派出官吏也是理所当然的。
二、蚌埠事务繁杂,须有官员主其事。蚌埠在乾隆年间日益繁荣,设立了蚌埠镇,当地需要有人驻守处理税务、户籍、粮马、巡捕等事务。
三、为征税需要。蚌埠镇因位于三县之间,比较偏僻,乾隆年间成淮盐集散地,同时也成为私盐贩运的场所。1716年清康熙54年凤阳关在蚌埠设立纳税关口。由于商业繁荣,为了征税管理,需要官吏驻守也是顺理成章的。
蚌埠主簿衙是独立的衙署
中国方志汗牛充栋,编志书时由于时间、人力、物力等因素的限制,过去没发现这段记载并不奇怪。主簿衙的设立,《嘉庆凤阳府志》等史籍都有明确记载,我们今天首先需要定位这个主簿衙,是否应该是目前能查到的蚌埠地区有史以来第一个地方行政机构。
有人可能会有疑问,同治二年设立的三县司专门划出一块地方专管地方治安,有明确的地域和治安责权。作为一个派岀机构,能算是一个独立行政机构吗?
笔者认为这个答案是十分明确的。
首先,这是凤阳县衙建在蚌埠的专设的全面管理机构。
这首先是由主簿的职权所决定的。主簿责权前面已有阐述,这里不再赘述。在知县、县丞因故不在位时,主簿可以代行知县权责。何况,作为专派到蚌埠专管一方、开衙治理地方的机构,无疑会赋予更多权利,应是全面管理蚌埠的地方政权机构。凤阳县把主簿衙长期设在蚌埠这样一件大事,必然要禀报凤阳知府同意,甚至很可能就是出于凤阳府衙的授意。
从《凤阳府志》、《凤阳县志》等志书上看,凤阳县有派县丞、主簿驻守县境内繁华冲要之地的做法。《续修四库全书?史部?地理类》615册《大清一统志?嘉庆凤阳府志(126卷?263页)》同一页有个双兴集,后面有说明:“一名双沟集,在灵璧县北一百二十里,黄河南岸,与徐州府接界。有管河主簿驻此。”说明这位主簿的职责是专司河道事务管理之责的。同页的溪河集后有说明文字:“在凤阳县。本朝乾隆三十一年,由县城移县丞驻此。巡缉弹压。”说明此时溪河集地方不靖,县丞到此开衙,责有攸归,目的重点是缉奸讨猾,弹压地方。而从县城移主簿驻蚌埠,后面无专此注明,说明主簿到蚌埠开衙其职责是比较全面的。
其二,有专门的衙署。主簿本身在县衙中就可以开衙,到蚌埠后,要有一些胥吏和衙差办事,这是必不可少的。经查找,志书对此也有记载。《凤阳县志》续志卷六公廨篇载:“主簿衙在蚌埠河北(移治年份失考)现僦居民房”。这说明主簿衙是有专门的办公衙署。河北指的是小蚌埠。
其三,蚌埠主簿衙存在时间问题。凤阳县衙是乾隆54年派出的,嘉庆年间《凤阳府志》仍有记述,《嘉庆凤阳府志》记载此事时,并没有说什么时候废止,说明到嘉庆年间仍然存在。据笔者查证的另一则资料,也可作为参考。据《蚌埠大事记资料》第3、4页记载,1863年成立“三衙司”(即三县司)就在淮河北小蚌埠正街原凤阳县主簿衙署成立(后迁至淮河南老大街)。据此推断从旁佐证这个主簿衙应是一直延续到同治二年三县司的成立。
那么,为什么主簿衙1863年被三县司取代了呢?主要是战争的原因。
1853年,太平军、捻军与清军逐鹿江淮,南岸老蚌埠屡遭兵火,各方势力反复争夺蚌埠及周边地区,经济受到了严重破坏,蚌埠地区因战乱民生凋敝,周边地区十室九空。大蚌埠集后来更是成了荒无人烟的废集,市集难成,作为行政机构的主簿衙已经无法控制局势。主簿衙至此自然已经没有继续存在的必要,才由三县司取代的。
因此,1790年在小蚌埠正街开设的蚌埠主簿衙,是凤阳县在蚌埠特设的第一个全面管理地方的政权机关,也是蚌埠历史上第一个衙门。因为事务繁多,主簿自然要带一些胥吏衙役处理事务。在过去交通靠马车条件下,一般事务自然由主簿决断。凤阳县是凤阳府的首县,从凤阳县派出主簿长驻蚌埠,说明凤阳县对蚌埠的重视,也说明蚌埠此时的重要性。这是凤阳县加强对凤阳县境边的蚌埠镇管理的行政措施。从1790年乾隆54年到1863年清同治二年,这个主簿衙历经乾隆、嘉庆、道光、咸丰、同治五朝,共存在73年。
三县司衙的设立
在淮河南岸大蚌埠集因战乱而衰落的同时,北岸小蚌埠却继之兴起。
小蚌埠为风阳、怀远、灵璧三县交界处。当年淮河北的小蚌埠,正街属于凤阳,出正街往西归怀远,向东则为灵璧所辖。
大蚌埠集原在淮河南岸。因太平军和捻军和清军反复战争,当时南岸的大蚌埠集毁于战火,集市一度荒无人烟。《凤阳府志》续三卷“坊乡”篇中记载:“蚌埠集在县西北五十里,南岸曰大蚌埠集,已废。北岸曰小蚌埠,有街市,界于灵璧、怀远两县。”河南集废后,集市中心转移到淮河北岸小蚌埠正街。由于蚌埠地处南北陆路通衢,淮河东西水上要道,在数县边界,出事往往得不到及时处理。公元1863年(清同治二年),清政府镇压了遍及淮上的捻军起义,凤阳府衙见小蚌埠生意日渐兴隆,为加强对蚌埠管理,凤阳府决定,划凤阳马村沟以西,灵璧后楼一块,怀远县席家沟以东,包括河北正街西头,以小蚌埠为中心,为蚌埠行政区范围,在淮河北小蚌埠正街原凤阳县主簿衙署,设置一个行政管理机构——三县司(亦称三衙司),有三县会委一名五品以下佐杂官驻蚌埠,脱离三县管辖,直属凤阳府衙。并从寿州镇台衙门调派一名低于七品县令的武官“副爷”,带领衙役来蚌就任,在此驻守,为蚌埠一方之行政长官,专管蚌埠一方行政治安之事。辛亥革命以前,“衙门”设在河北的小蚌埠,直至清末(后迁至淮河南老大街)。蚌埠地区历来处于行政区划的边缘,三县司是直属凤阳府独立行政机构。
三县司衙从1863到1912年,三县司共存在49年。其中,1863年到1908年,三县司一直设在淮河北岸的小蚌埠。在津浦铁路通车以前,正街是蚌埠的政治、文化、经济中心。
主簿衙和三县司的异同
一、主簿衙设立早于三县司73年,是蚌埠地区迄今为止最早的地方政权,它和三县司是政权承接关系。主簿衙从乾隆朝设立,后部分职能被三县司取代。从时间上看,它存在73年(目前没有发现有废止时间的记载),三县司存在49年,因此主簿衙管理蚌埠时间更长一些。
二、主簿衙和三县司都是地方政权机构。主簿衙虽由九品县主簿主持衙务,根据主簿的职权,可以负责粮马、缉盗以及县衙赋予的职权,并且是凤阳县专门派驻地方权力机构,形同一个小县衙。而三县司职责比较单一,只负责地方治安。
三、主簿衙是凤阳府首县凤阳县衙派驻地方机构,负责凤阳县西北蚌埠镇一带的各项事务。而三县司是凤阳府析分灵璧、怀远、凤阳各一块边角之地成立的治安机构,是凤阳府的专设地方机构。
综上所述,主簿衙虽然是由凤阳县派遣设立,级别不如凤阳府设立三县司衙,但无论是从管理的时间和职权范围看,都比三县司所对地方管理作用更大一些。
清末,蚌埠的辖区,东到马村沟、西到席家沟、南至戴家塘、北至小蚌埠,直至辛亥革命胜利。到1908年修筑津浦铁路时,集市中心才转移到淮河南岸的大蚌埠集。
1912年初,中华民国成立,废清同治二年(1863年)所设蚌埠地方行政机构三县司,改属凤阳县治。
从1790年到1863年,这个主簿衙共存在73年。三县司建立,负责地方治安等事务,一直到民国初年,蚌埠改属凤阳县。三县司从1863年到1912年,三县司共存在49年。这样,从1790年到1912年,蚌埠地区地方行政机构为主簿衙——三县司,共122年。
主簿衙和三县司的作用及影响
作为凤阳县和凤阳府为管理地方而先后设立的主簿衙和三县司,设在蚌埠,提高了蚌埠的地位声望和对外形象。从历史角度看,客观分析,它们起到了三方面作用:一是通过管理,发展蚌埠地区经济。在其实行行政管理多年期间,加强对蚌埠地区管理,尤其是对河运的管理,对于蚌埠成为淮河流域盐粮交易中心地位形成发展,起到了一定维系作用,客观上促进了淮河流域经济发展。二是对于维护以蚌埠盐粮为主集散中心交易经商传统习惯的形成,起到了一定作用。为民初蚌埠通车以后成为皖北豫东转运中心商业集散地打下了基础；这一交易习惯和传统一直沿袭到民国初期,对于民国初年蚌埠盐粮交易中心地位的形成,对于开埠以后蚌埠崛起,起到了一定的影响和作用。三是直接促进了蚌埠开埠初期的经济发展。
清末的“三县司”衙门就设在小蚌埠正街,管辖蚌埠一带。河北小蚌埠是当时蚌埠的政治和经济中心。小蚌埠商贸活动在淮河北自津浦铁路通车后转移到淮河南岸的新市区,它曾经在很长一段时间发挥了重要作用。蚌埠的现代商贸水运起源于小蚌埠。1863年,河南集废后,集市活动就转移到小蚌埠正街。自1863年到1912年49年,小蚌埠街市繁盛,是蚌埠地区的商贸中心。津浦铁路全线通车后,小蚌埠的商贸活动逐渐跨河南移到火车站以西。小蚌埠商贸业跨河南移,对于开埠后的蚌埠就近快速填补了商贸业空白,促进了早期蚌埠商埠的形成。小蚌埠商业服务业种类齐全,起到了经商人才的培训作用,对蚌埠商贸业发展起到了示范引领作用。因此,小蚌埠商贸业在一定程度上,起到了蚌埠商埠发展的摇篮和基地作用。
因此,主簿衙和三县司对蚌埠地区经济发展的作用,站在历史的视角,应当予以肯定。
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