推进左江花山岩画保护管理法制化的对策研究
左江花山岩画作为我国左江沿岸壮族先民——骆越人留下的重要文化遗存，距今已有2000多年的历史，和与其依存的山体、河流、台地共同构成了壮丽的左江花山岩画文化景观。左江花山岩画文化景观是2016年中国申报世界文化遗产唯一项目。在这样的背景下，对推进左江花山岩画保护管理法制化问题进行对策研究，意义重大而深远。左江花山岩画保护管理的现状分析
这些年来，为了保护管理左江花山岩画，从国家到地方采取了多方面的重大措施。这些重大措施主要体现在以下几方面：
（一）组织考古发掘，为花山岩画的保护管理提供了“事实依据”。1956年8月，我国第一次正式对左江岩画开展科学调查研究活动。这些年来,各级文物部门多次组织专家开展考古发掘。特别是2013—2014年，广西考古所组织考古调查组，在龙州、宁明、江州、扶绥等地开展左江流域考古调查与试掘工作。这为“弄清”花山岩画的典型特征和花山岩画的保护管理提供了“事实依据”和“第一手材料”。
（二）开展遗址保护，实施花山岩画本体抢救性修复保护工程。国家文物局十分重视花山岩画的保护工作，自1996年至2012年，先后批复了花山岩画文物保护规划及文物本体保护、水害治理等方案，并安排经费约3120万元，用于花山岩画的保护规划编制、勘察测绘、岩体加固、岩画保护等。自治区、崇左市和宁明县党委、政府有关方面给予积极支持和配合。2009年12月，花山岩画保护工程正式开工。2015年5月，历时5年的宁明花山岩画本体抢救性修复保护工程正式结束。
（三）颁布规章规划，促进左江岩画保护工作纳入法制化轨道。近年来,各级政府制定颁布了若干具有规章性质的《办法》和规范性文件保护左江花山岩画。这些规章包括《广西壮族自治区左江岩画保护办法》《全国重点文物保护单位花山岩画文物保护规划》《花山风景名胜区总体规划》《左江花山岩画文化景观遗产保护管理总体规划》《崇左市左江岩画保护管理办法》等。上述规章大都包括制定目的、适用范围、政府及各部门职责、保护及抢救保障措施、景观利用和法律责任等内容。
（四）开展申遗活动，强化左江花山岩画保护管理。1999年，花山申遗工作开始启动。之后,经历了“花山岩画申遗”提升为“左江岩画申遗”，再到“左江花山岩画文化景观”申报世界文化遗产的过程,申遗范围也由当初的宁明县扩大到宁明、龙州、江州和扶绥等县(区)的左江流域。这些年来,为了成功申遗,自治区文化厅制定了《花山岩画保护总体规划》，并通过了国家文物局审批。市、县层面积极进行左江岩画保护设施建设，还对左江岩画的周边环境进行整治。
（五）联合执法，开展河道采砂、网箱养鱼等整治工作。崇左市及宁明、龙州、江州、扶绥等县（区），为助力花山申遗，着力强化联合执法工作，加大资金和人员投入，全力打击非法河道采砂、网箱养鱼等行为。如龙州县出台了《2015年龙州县河道采砂综合治理工作方案》和《2015年左江河段网箱清理整治工作实施方案》等，明确了整治工作目标、实施范围和工作步骤等。
除上述措施之外,这些年来各级各有关部门还实施了规划管理、宣传展示、文化交流、学术研讨等工作。这些工作有助于左江花山岩画的保护与管理。
推进左江花山岩画保护管理法制化的主要任务
（一）行使好地方立法权，制订市级左江花山岩画保护性法规。崇左市应及时抓好地方立法权的落实，在“历史文化保护”这一领域，制定关于崇左市左江花山岩画保护方面的法规。一要对制定市级左江花山岩画保护性法规问题即“立法工作”进行深入、细致的调查研究。二要明确制定市级左江花山岩画保护性法规的目的。三要推动公众参与立法工作。
（二）遵循决策法定程序，提高左江花山岩画保护管理决策法治化水平。努力把左江花山岩画保护管理重大行政决策纳入法制化轨道：一要抓好公众参与。就岩画保护管理重大行政决策的若干问题，深入了解切身利益受到影响的各方群体特别是农村群众对决策的意见建议，把公众意见作为决策的重要参考。二要搞好专家论证。地方各级政府需要就左江花山岩画保护管理问题作出重大行政决策的，应组织专家论证，请其客观、独立、科学、负责地提出论证意见，并把专家提出的意见作为重要的决策参考。三要进行风险评估。这主要是组织排查拟决策的主要风险源、风险点，经排查认为存在社会稳定、环境、经济等风险的，应当按照规定进行风险评估。四要开展合法性审查。将左江花山岩画保护管理重大行政决策合法性审查作为决策法定程序，要求法制机构全面审查决策涉及的法律问题，提出审查意见。五要坚持集体讨论决定。
（三）强化保护管理刚性，促进与左江花山岩画相关法律法规得到落地实施。一方面，要借助制度约束、纪律监督、奖惩规则等手段对左江花山岩画进行保护管理，形成“一切照章办事，不讲情面，注重效率和实绩，制度面前人人平等”的局面，注重以严格的管理制度管人管事。另一方面，要着力抓好法规制度的执行实施。要加大监督检查力度，推动有关法规制度贯彻实施。把开展经常性监督检查、专项监督检查和专项巡查结合起来，强化日常监督，促使广大干部群众自觉养成遵法守规的好习惯，确保相关法律法规贯彻执行不走样。
（四）搞好规划编制工作，确保左江沿岸遗产区村庄依法建设发展。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》，以及《崇左市左江花山岩画文化景观申报世界文化遗产实施方案》和《左江花山岩画文化景观保护管理总体规划(2014—2030)》等法规，明确左江沿岸遗产区范围。规定左江花山岩画文化景观申遗区的宁明、龙州、江州、扶绥等4个县(区)的6个乡镇、88个村庄作为左江沿岸遗产区。同时，明确规划编制和村庄发展控制原则，提出包括城乡统筹、和谐发展，因地制宜、配套建设，节约用地、合理布局，保护环境、延续特色等方面的原则内容。把握村庄规划编制的主要内容和建设与发展的控制要求。必须明确，在遗产区保护范围(核心区)内的村庄，不得新增住宅用地，只能在原址进行改造、翻建或扩建民居，并对建筑顶高、占地面积、建筑形式、建筑色彩予以控制。
（五）做好行政执法工作，规范左江花山岩画保护管理有关行为。一要加强文化行政执法队伍建设。着力建立一支优良的文化行政执法队伍。二要明确文化行政执法机构的工作职责。要求文化行政执法人员要从过去单纯的“抓文化市场”转到既“抓文化市场”又抓“左江花山岩画行政执法”上来。三要严格程序，规范行为。要严格按照法律法规规定的办案程序和要求，规范自身的执法行为，认真履行好自身职责。
（六）加大经费保障力度，依法管好用好左江花山岩画保护管理资金。根据《文物保护法》的有关规定，在推进左江花山岩画保护管理法制化的进程中，各级财政有必要每年安排一定的左江花山岩画保护管理经费，并随着财政收入的增长而逐年增加。同时，在明确加大经费保障力度的基础上，依法管好用好左江花山岩画保护管理资金。一方面，要做好预算收入管理，积极争取各级财政支持，确保左江花山岩画保护管理项目资金足额及时到位。另一方面，要加强支出管理，规范专项资金使用，确保专款专用。
（七）全面推进政务公开，促进左江花山岩画依法保护管理。推进左江花山岩画保护管理政务公开，这是保障人民群众对各级各有关部门行使保护管理权力的内容、程序和过程享有知情权、参与权、表达权、监督权的需要，是提升信息化条件下有关部门履行职责的需要。要突出左江花山岩画保护管理政务公开重点。重点抓好人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益领域的信息公开工作，如保护管理经费预算、公共资源配置、重大保护项目建设等领域的信息公开。在经费预算方面，应全部公开到具体项目；在公共资源配置和重大项目建设方面，应抓好征地拆迁、土地使用权出让、产权交易、政府采购等涉及公共利益方面的信息公开，推进重大建设项目审批、核准、监管、招标、投标等工作的信息公开。
（八）依法维护群众权益，做好左江花山岩画保护管理矛盾和纠纷化解工作。推进左江花山岩画保护管理法制化，这需要把依法维护群众权益与推动有关依法维权和化解纠纷机制建设紧密结合起来，建立健全有关机制。一要健全依法维权机制。二要推动化解纠纷机制建设。注重发挥人民调解、专业性调解组织、行政复议调解、司法调解在化解矛盾纠纷中的重要作用。三要健全社会矛盾纠纷预防化解机制。建立健全不同纠纷解决制度运行顺畅、有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决办法，充分发挥有关纠纷解决制度在化解矛盾纠纷中各自的独特作用。
（九）规范政府行政行为，加强对保护管理权力运行的制约和监督。按照建设法治政府的要求，准确定位地方各级政府角色,规范地方政府保护管理行政行为、规范相关部门保护管理行政权力，确保政府保护管理行为不越位、不错位。着力抓好行政主体自身建设，提高公务员法律素养，使之习惯地运用法律手段解决保护管理遇到的实际问题，确保地方保护管理行政权力合法规范运行。尤其是，要“画出”左江花山岩画保护管理权力边界，为行政主体正确履行保护管理行政职能提供精准依据。
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