关于崇左市应急预案管理工作的几点思考
□凌焕忠
加强预案管理，是提升应急处置能力的重要环节，也是做好事故科学救援的必要前提。近年来，崇左市按照“分类管理、分级负责、属地为主”的原则，监督、指导各行业领域内生产经营单位开展应急预案制定、培训、演练和宣传教育等工作，基本形成了“横向到边、纵向到底、科学有效”的预案体系，预案管理取得一定成效。
一、崇左市应急预案编制工作现状
目前，崇左市基本建立了应急预案管理体系。其中预案编制修订概况如下：市级总体预案1个、专项预案27个，市人民政府及职能部门制定的应急预案60个，各县（市、区）制定的应急预案499个；高危企业制定的各类应急救援预案631个。
崇左市应急预案编制管理工作呈现如下特点：（一）结合实际，稳步推进应急预案管理体系建设。崇左市结合“老、少、边、山”的实际，由简入难，将应急预案体系建设作为强化全市应急救援能力建设的重要内容，通过加强应急预案备案管理，梳理全市应急能力现状、明确应急管理责任，进而提升应急处置能力，应急预案编制、管理取得长足发展。
（二）强化责任，落实行业应急预案编制管理。按照《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《崇左市安全生产“党政同责、一岗双责”实施办法》，对各级、各有关部门安全生产责任进行了明晰划分，相对而言，崇左市行业部门安全生产责任清晰，行业部门对应急预案、演练、培训等基础工作也较为重视，应急预案的编制管理水平有所提升。
（三）常态管理，提高预案工作水平。一是预案演练常态化。市级政府每年举办一次综合演练：2016年5月30日，举办隧道火灾事故应急救援演练；2017年11月2日，举办了城镇燃气管网突发事件应急抢险救援演练；2018年9月26日，举办反恐演习暨油库灭火应急救援联合演练；2019年11月13日，承办2019年广西（崇左市）防御洪涝灾害应急救援演练；2020年7月22日，举办崇靖高速隧道突发事件应急救援处置演练。二是预案备案常态化。按照分级备案的原则，崇左市对高危企业进行备案管理，并将预案专家评审和应急管理执法检查相结合，突出对应急预案实用性的把控。三是预案动态管理常态化。依法将安全生产许可企业的应急预案备案证明纳入前期许可审查范围，有效督促企业重视预案的编制和管理以提升预案质量。
二、应急预案编制存在问题
（一）应急预案编制质量不高、操作性不强。此问题是崇左市乃至全国各地的共性问题，也是应急预案编制过程中最突出问题之一。近年来，应急预案编制经历了跨越式发展，不同程度存在不贴合实际的情形，特别是高危行业企业的应急预案，受发展环境的限制，企业在从业人员文化水平程度、安全管理理念等方面存在薄弱环节，导致应急预案编制水平不高、预案实用性不强、应急预案管理混乱等问题客观存在，在今后相当长一段时间还需加大工作力度持续改进。
（二）应急预案体系复杂，可操作性不强。一方面，应急预案设有综合预案、专项预案、现场处置方案三个层级，部分企业又延伸出现场处置卡为第四个层级，应急预案体系繁杂，专项预案数量尤为庞大，最基层最实用的现场处置方案和处置卡数量却相对较少，使应急预案结构呈现“柠檬型”状态。另一方面，一些企业不清楚专项预案、现场处置方案和现场处置卡的关系，内容前后混乱，使预案各自不能发挥本身的作用，有时因处置程序矛盾造成事故发生后处置混乱，造成事故的扩大。再次，部分企业秉持“预案越多越好”的理念，未按本企业风险辨识出的主要事故类型编制本应急预案，注重“面子工程”，只看数量不看质量，实际能有效使用的很少。
（三）应急预案“公式化”，重形式轻实用，应急预案质量不高。目前，绝大部分企业都是依照《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》（GBT29639―2013）编制应急预案，但部分企业未理解导则“指导”的意义，片面追求预案形式而忽略实际内容，造成预案“华而不实”：风险辨识不准、信息报告程序不合理、相应处置程序不明确。此外，有些地方、企业按照综合、专项、现场处置方案的层级编制预案，有的应急预案数量甚至比员工数量还多；有些中型应急预案体系为综合、专项、现场处置方案和现场处置卡四级，体系繁杂，且现场处置方案和处置卡内容重复，员工容易混淆，造成应急预案可操作性差。
三、工作建议
（一）树立应急预案编制核心理念。应急预案编制管理应牢牢把握预案简明化、实用化这一核心，预案体系按照需要建设，各类应急预案内容按照风险辨识结果进行响应预设，切实让预案发挥应有的支撑作用。
（二）卡片化应急预案，提升可操作性。将专项预案和现场处置方案卡片化，解决应急预案针对性不强、可操作性差、相互衔接不够等实际问题。专项应急预案依照风险判断和结论、处置要点和措施、力量编成和任务、各类保障和组织指挥等五个方面进行编制。专项应急预案卡片的内容简明扼要、明确具体，使应急准备和应急管理有法可依有章可循，既利于培训与演习的开展，也利于事故应急响应。现场处置方案紧紧围绕事故预防和先期处置，包括岗位名称、危险工艺名称及参数限值、本岗位存在的危险性分析、应急处置（操作）措施等。按照“一岗一责、一人一卡”的要求，落实全员持卡上岗制度，发挥“第一时间、第一现场、第一处置”作用，提高职工安全生产风险防范能力。
（三）健全预案管理体系，提高预案功效。大中型企业将现场处置方案向现场处置卡过渡，预案体系精简为综合、专项、现场处置卡三个层级；小微企业结合实际做好现场处置卡的制定，形成综合预案和现场处置卡相衔接的预案体系，让预案切实服务企业应急工作实际，充分发挥应急预案的功能功效。（作者系崇左市应急管理局局长）
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