以良法促进善治 ——云南省文山、红河州立法工作的实践与启示
前段时间，笔者随同市人大常委会学习考察组赴云南省文山州（全称文山壮族苗族自治州，下同）、红河州（全称红河哈尼族彝族自治州，下同）两地学习考察立法工作。通过实地考察，笔者不仅感受到文山、红河两地对立法工作的高度重视与取得的成效，更觉得他们“以良法促进善治”的做法与经验，具有启示意义。
文山州、红河州均位于云南省东南部，其分别于1958年4月1日和1957年11月18日成立。由于文山、红河两州都属于少数民族自治区州，因而该两州都有民族自治地方立法权。这些年来，文山、红河两地正确行使立法权力，在“立什么法、立多少法、怎样立法上”认真做文章。他们立足本地实际，坚持问题导向,精选立法项目。坚持党对立法工作的领导，注重发挥人大在立法中的主导作用；坚持开门立法，广泛征求群众意见，向社会公开征集立法项目和条例草案。近年来获准制定地方性法规后，文山、红河两州围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面，认真选准选好立法项目。他们注重从实际需要出发，把环境保护作为优先立法项目，如文山州启动了《云南省文山壮族苗族自治州河道管理条例》立法工作，红河州把长桥海、大屯海、三角海“三海”立法列入2017年的立法计划。尤其是文山州在行使地方立法权中处理好“上位法与下位法”的关系，做到“不抵触、重协调，不重复、重实际，不空泛、重具体，不含糊、重明确，不疏漏、重严谨”，为全省行使好地方立法权起到积极示范作用。同时，他们还坚持依法立法，遵循立法程序。在立法工作中，从编制立法规划和立法计划，到立法起草、论证、征询意见、审议等环节，都按程序走，坚持民主、科学的立法程序。
特别是，他们把握关键环节，立管用之法。在注重建立健全法规起草机制、法规议案审议机制和民主立法机制的同时，认真把握立法工作的“立项”“起草”“审议”等关键环节，着力抓好调研、起草、修改、审议、施行等方面的工作，致力于立良善之法、立管用之法。如《云南省文山壮族苗族自治州普者黑景区保护管理条例》制定、颁布之后，获得了景区群众的认可和遵循，认为它是良法，会给景区周边群众带来好处，农户新建房子都后退50米，废水一律用桶装运往保护区外处理。红河州人大常委会根据全州经济社会发展的实际需要，先后制定了《红河哈尼族彝族自治州自治条例》《矿产资源管理条例》《水资源管理条例》《林业管理条例》《建水历史文化名城保护管理条例》《民族教育条例》等10个民族自治地方法规。《建水历史文化名城保护管理条例》自1996年5月27日颁布实施以来，历届政府都遵循和执行，实施效果显著。值得一提的是，2007年2月红河州九届人大常委会任期以来，率先在云南省完成了自治州自治条例的修订工作，之后又抓紧对《州非公企业工会条例》《个旧城市管理条例》《五里冲水库保护管理条例》三个单行条例的制定和《林业管理条例》《异龙湖管
理条例》的修订工作。这些自治条例和单行条例的制定和实施，对促进红河州经济社会事业迈上法制化、规范化轨道起到了良好的促进作用。
文山、红河两州立法工作的实践及经验，对崇左正确行使地方立法权，加快推进地方立法工作，具有重要的启示意义及借鉴作用。
坚持党对立法工作的领导。文山、红河两州始终把坚持党对立法工作的领导作为基本原则贯穿到立法工作的全过程，确保立法工作的政治方向。通过这次考察学习，我们应进一步增强坚持党对立法工作的领导的思想自觉和行动自觉。在今后的立法工作中，应努力做到：坚持从政治上考量立法工作，牢牢把握正确的政治方向，始终服从和服务于市委提出的做好“两篇大文章”、打好“四大攻坚战”的中心工作，服从和服务于全市改革发展稳定大局；及时将立法规划和年度立法计划报送市委常委会审核;将拟审议通过的法规草案提前报送市委审核;及时向市委常委会报告立法过程中涉及的重大问题。
准确把握立法权限。这些年来，文山、红河两州立法工作的成效与经验比较好，这与他们准确把握自身获得的自治州民族立法权与地方立法权的权限密切相关。为较好较快地推进崇左立法工作，我们应正确理解设区的市的立法权限，在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面行使好地方立法权。就城市管理来讲，要根据近年来中央和国务院相继出台的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，把握好城市管理的范围和主要职责。根据上述文件精神，城市管理具体实施范围包括市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；主要职责包括市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。“环境保护、历史文化保护”方面，我们要吃透中央有关文件精神，切实领会两方面的范围和职责。如此，我们才能遵循立法法的规定，坚持在立法权限范围内确定什么法能立、什么法不能立，才能确定立法项目。
进一步完善人大立法规划计划制定和实施机制。文山、红河两州“立足本地实际，选准立法项目”的经验告诉我们，做好立法规划的制定和实施很有必要，非常重要。我们要把做好立法规划的制定和实施作为科学立法的重要基础，紧紧围绕市委的重大决策部署，围绕全市经济社会发展大局，从全面深化改革的现实需要出发，突出重点、统筹兼顾，进一步抓好立法项目征集和论证工作，科学确定立法项目，把重要的立法项目及时纳入立法规划计划，确保急需的法规能够得到及时制定，真正做到立良法，不立无用之法，更不能立恶法，着力增强所立之法的及时性、针对性、有效性。要坚持需求导向和问题导向相结合，加强与全市经济社会发展规划和计划的衔接，及时确定立法项目责任单位。人大常委会要加强对立法工作的组织协调，做好立法规划计划实施的协调和督促指导，加强与法案起草单位的沟通联系，督促和促进法案起草单位按立法计划提请市人大审议。
着力解决崇左立法工作中遇到的困难和问题。自治区十二届人大常委会第二十次会议决定崇左等市自2016年1月1日起开始行使地方立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项制定地方性法规。一年多来，市人大常委会将这项工作作为一项重大任务来抓，立法工作稳步推进。但与先进地区相比，我们的立法工作总体上还处于滞后状态。这与我们立法机构不健全、立法专业人员缺乏、立法经验不足等有关，与我们对立法知识学习不够、研究不够、宣传不够等有关。为解决立法工作中遇到的困难和问题，我们应采取更加有力的工作措施。如强化人大有关工作机构的立法职责，为承办立法具体事务和依法统一审议法规案的工作机构提供必要的工作经费和物质保障；进一步选配一定数量、熟悉立法理论与实践、具备立法专业知识或经验的人员到人大机关工作；进一步选聘一批熟悉法律业务的城建、环保、文保等方面的专家，增强立法咨询服务力量。同时，有针对性地对人大常委会组成人员、人大代表以及人大机关工作人员进行法律知识培训，加强立法人员的学习、培训与辅导，使其尽快熟悉地方立法的工作程序和技术要领、规范要求，尽快提升立法技术水平和法规案的审议能力；进一步争取自治区人大的指导及各县（市、区）、市直有关部门的支持、配合，着力破解立法工作遇到的难题。
（作者系崇左市人大常委会委员）
新闻推荐
本报崇左讯（记者张朝广）7月6日至7日，以自治区发改委副主任、物价局局长杨京凯为组长的自治区第七督查组到崇左市，就崇左贯彻落实全区工业发展大会精神和实施“双核驱动”战略情况开展“回头看”督查...
崇左新闻，新鲜有料。可以走尽是天涯，难以品尽是故乡。距离崇左再远也不是问题。世界很大，期待在此相遇。