“三权分离”能给农民带来什么实惠？
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——透视中央农地流转意见三大突破
□新华视点
以租代征搞商业开发、土地流转乱摊派指标、村民利益诉求“被代表”……农村土地经营权流转和规模经营事关农业发展大计，然而近年来却引发了诸多矛盾。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，针对现实生产经营中出现的问题，用“‘三权分离\’、两个‘适度\’、一份“负面清单”立下“新规”。
“这是继农村土地集体经营制度之后，我国农村土地集体经营制度的又一次重大突破。”中国社科院农村发展研究所研究员王小映说。
突破一：放活经营权，同时保障土地不被经营者随意“圈走”
随着全国大范围第二轮土地承包期过半，许多拥有承包权、但是已经把土地流转出去搞经营的农民担心：他们对土地的承包权会不会丧失？这些土地会不会被现在的经营者“圈走”？
针对种种隐忧，意见明确提出，坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。这样一来，具有土地承包权的农民不但可以安心地离开土地进城务工，还可以享受到土地流转带来的经济效益。“既放活了土地的经营权，又保障了承包农户的权利。”农业部部长韩长赋说。
有专家认为，“三权分离”已是很大进步，但要让农民真正吃下“定心丸”，还需要加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作，把土地承包关系用法律的形式固定下来。
成都市新津县袁山村是较早进行农村产权改革试点的村子之一。该村村民袁福清早在2009年就拿到了《农村土地承包经营权证》。他说：“我以前既没有什么东西能证明，也没有办法变现融资，现在有了这些法定证件，我们才感受到了法律的保护。”
中国土地学会副理事长黄小虎则认为，“三权分离”是实践中的产物，这种形态是一段时间内的过渡。从长远看，还是要解决城市化过程中农民变市民的问题。“目前，农民工在城市里就业、居住和社保都不稳定，老家的土地是他们安定的退路，‘三权分离\’既给农民留下后路，也放活了农村土地流转市场，激活新时期农村的活力。在这种情况下，‘三权分离\’具有积极意义。”
突破二：首次明确适度规模经营的“度”，防止出现“超级巨无霸”
虽然未来农业发展的方向是规模化生产，但是这在一些地方被异化为“超大规模养殖”“巨无霸型种植园”，动辄一望无际的农场往往由于资金不到位、技术跟不上，或市场容量有限而被撂荒。
这次意见首次明确适度规模经营的“度”：“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。”
“‘适度规模\’一直缺少一把尺子，部分地区上一阶段打了政策擦边球，出现盲目流转、贪大求快的问题。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊说，发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。
国务院发展研究中心研究员程国强表示，意见中一个基本共识，是我国农业是以家庭承包经营为基础和主体，以家庭为单位的农业生产主体是我国粮食安全的主要依靠力量，今后的农业扶持政策不能偏离了这个基本农情，因此“户均承包面积的10倍到15倍”实际上是现有生产条件下的家庭农场经营规模，坚持了这个导向，盲目追求超大规模种植就可避免。
“必须给大企业下乡设置一道‘高门槛\’。一是建立严格的准入制度，对工商企业长时间、大面积租赁承包耕地要有明确的上限控制，按面积实行分级备案；二是建立风险的动态监管机制，查验土地利用、合同履行等情况；三是建立风险保障金制度，防止损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善而遭受损失。”中国社科院农村所研究员张晓山说。
突破三：开出4大“负面清单”，缚住滥用权力占地之手
近年来，一些违规、违法行为屡屡吞噬耕地面积，引发人们对于粮食安全危机的担忧。
记者此前在河北、湖北等地调研发现，一个县一年拿到的建设用地指标仅有四五百亩，然而有些企业一个项目就能一次性占地500亩，这其中不乏当地干部“推波助澜”。
针对种种问题，意见一连用了4个“严禁”：严禁借土地流转之名违规搞非农建设，严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。
专家表示，意见明确土地流转的这些“负面清单”，划出了土地流转的禁区和高压线，对于基层政府具有一定的约束力。不过一些地方官员表示，下一步具体怎么监管和问责地方政府仍然有待进一步完善。要防止“有禁不止”，就要完善土地管理中的执法主体和执法依据，而从目前的现状来看，这两者都还有待制度健全。 据新华社
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