专家呼吁查漏补缺 立法保护司机和消费者
【编者按】
策划人|田 雄
执行人|邵春雷 庄德通 陈和秋
策划人语
国内的代驾服务早在2003年左右就出现，彼时一般出现于国内的一些中大型城市。2011年，因“醉驾入刑”而迅速繁荣的代驾行业，在数字科技的助推下，一夜之间在全国各地如雨后春笋般发展起来。经过8年的成长、发展和壮大，历经政策推动、行业规范等阶段，以及产生、爆发与渐趋平稳的发展历程，如今代驾行业已经进入各个城市，甚至县城乡镇。
“酒后找代驾”的观念如今已经深入人心。这既是人们对法治尊严的维护，也是广大公众知法守法的生动诠释。
与此同时，围绕代驾服务行业，也涌现出了大量依托互联网成立的代驾企业。这些网络代驾平台的出现，不仅对规范行业发展起到积极的推动作用，而且还解决了大量的富余劳动力的就业问题。但是，在代驾行业高速驶入市场这个大舞台的时候，不良竞争也相继出现，不合拍不合群不合规则甚至违法的平台或者个体也不断涌现，导致一些纠纷、事故、案件频发，从而使代驾司机、消费者、代驾平台之间的劳务关系等问题愈发凸显。这些乱象或者怪象背后，有监管上的漏洞，也有相关法律法规的缺失。
为此本期策划此专题，旨在从多层面关注代驾行业的健康有序发展。
报道摘要
“代驾”八年之痒①｜“醉驾”入刑催生千亿市场，残酷竞争后逐步规范
随着2011年“醉驾入刑”，互联网代驾行业开始蓬勃发展，成为夜间豪饮者的“刚需”。在经历了8年的蓬勃发展后，代驾行业在经历残酷商业竞争后开始逐步规范，正在展现出巨大的市场潜力。
“代驾”八年之痒②｜代驾司机朱忠清的百味人生，尝遍辛酸苦辣
朱忠清曾是一名优秀的军人，在部队多次立功受奖，退役后从事过多个行业。现在，他是一名优秀的代驾司机。虽然职业转换了，但他在代驾行业仍然保持着乐于助人牺牲奉献的军人作风。
“代驾”八年之痒③｜“黑代驾”治理存难题，安全问题受关注
虽然互联网代驾平台的出现，在一定程度上规范了行业，不过，仍然有一些非正规的“黑代驾”出现，甚至还有一些正规代驾平台的司机存在违法行为。另外，代驾平台与代驾司机之间的劳动关系、消费者的权益保障等问题仍有待法律进一步厘清。
“代驾”八年之痒④｜专家学者：查漏补缺，建立全国性法律法规
代驾行业的迅猛发展，导致监管手段单一、法律法规不足等问题出现，专家学者呼吁，在法律法规的完善上，地方可以先行先试，这有助于推动全国性法律法规的逐步建立。同时要加强行业自身的监管，解决好多头管理、遏制住乱象频发等现象。
核心提示：代驾行业的迅猛发展，导致监管手段单一、法律法规不足等问题出现，专家学者呼吁，在法律法规的完善上，地方可以先行先试，这有助于推动全国性法律法规的逐步建立。同时要加强行业自身的监管，解决好多头管理、遏制住乱象频发等现象。
夜幕降临，代驾司机开始走上街头，等待平台派单。资料图片
记者|陈和秋（见习）
责编|田 雄
自2011年醉驾入刑后，国内代驾行业开始迅速发展。有关数据显示，截至2017年12月，国内代驾司机用户规模已超1.5亿。
然而，行业的快速发展也伴随着纠纷的大幅增长。收费不一、事故后推脱责任、代驾员猝死低赔付等乱象不断被曝光，与此对应的是近年来中国裁判文书网上，代驾相关案件数量的飙升。
对此，本社记者采访了相关专家学者，以及法律实务工作者，发现问题背后法律制度、监管的漏洞与缺失，探寻遏制乱象、规范行业发展的解决之道。
“暧昧关系”引争议
在众多行业问题中，专家们一致认为，代驾平台或公司与司机之间的法律关系是关键。两者之间究竟属于劳动关系、雇佣关系，还是居间关系，这一问题亟待厘清。
首都经贸大学劳动经济学院教授范围解释道，法律关系的不同意味着代驾平台和公司在权责轻重上的差异，其中包括支配司机的权利，以及对司机的责任和对客户的责任。权利越大，责任也越大。总的来看，三类关系中，劳动关系赋予平台最高的权责，雇佣关系次之。
而在现实中，平台公司为推卸责任，往往强调自己仅是信息提供方，与司机是居间关系。浙江波宁律师事务所律师何卓君说，愿意承认双方存在雇佣关系或劳动关系的只占少数，很多司机甚至没有和平台签订合同。
“目前法律上对此并没有明确规定。”范围提到，2005年劳动和社会保障部颁发的《关于确立劳动关系有关事项的通知》是目前确认劳动关系的主要依据，近年的相关立法都是关于网约车或新业态用工的一般规定，但专门针对代驾平台与司机之间关系的规定相对较少。这也引发了学界的争议。
当前的主流观点认为，两者不应构成劳动关系。对此，范围并不认同，一方面，代驾司机的从业稳定性更高，从事代驾的人群相对稳定，变动不大，有别于顺风车等灵活就业形态。
另一方面，代驾平台对司机有较高的控制，平台虽然主要承担信息发布的角色，但掌控着行程路线的监控和客户评价信息，也就是对代驾司机的服务流程、服务表现有很大的约束力。因此，多数情况下，代驾司机和平台之间具有从属性，应构成劳动关系。
司法界同样对法律关系的认定存在分歧。中国社会科学院副研究员王天玉曾撰文指出，目前的司法分析及定性没有形成可以共同遵循的逻辑路径，即使同样是司机穿着工作服、佩戴胸卡、接收平台发布的信息，不同的案例对于平台与司机的法律关系也有着不同的认定结果。
权责失衡不受控
立法和司法上的不确定性，使得代驾平台公司有机可乘，竭力撇开责任，而尽可能地扩大自身权利。这其中首先被牺牲的，是代驾司机的权益。
范围表示，在劳动关系下，根据劳动法，员工应享有工作时间的限制、加班费、社保等诸多保障。而在雇佣关系和居间关系中则没有相关权利的规定。这是平台公司强调居间关系的重要原因之一，他们声称自己作为信息发布平台，对于司机没有保护义务，后者在代驾过程中受到的任何伤害，平台都无需负责。
值得一提的是，有些代驾公司为节省开支，给代驾司机上的商业保险都是按照最低标准缴纳。对此，范围指出，商业保险是跟保险风险相关的，如果要给代驾司机更高保额，就必须增加提交的保费。而平台为了吸引代驾司机，同时又出于经营成本的考虑，往往会选择最低廉的保险产品。
“根本问题还是在于法律关系的暧昧不清。但无论是否构成劳动关系，平台目前所承担的责任都过轻。”范围认为，代驾毕竟是基于平台发生的行为，平台从中抽成而获益。从“利之所归，损之所担”的侵权法理上看，平台都应尽量提高商业保险的保额，至少应该承担与其所获利益等同的责任。
不同于在责任问题上的一再退缩，平台对于司机的支配权则牢牢掌握，对后者进行严格的管理，代驾过程中发生事故后，被扣分，甚至重新入职学习都是常见的惩罚措施。
范围指出，平台或与平台有密切联系的司管公司，对司机提出各方面的要求，包括前期培训、接单事件、服务质量、惩戒措施等，实际上是享受着用人单位的权力。公司在这些方面的严格管理符合劳动关系认定的从属性标准，应承担起包括司机保障在内的相应责任。
实际上，平台用工不规范问题已引起了有关部门的注意。范围表示，2019年8月《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》的出台，延续了之前相关制度规范对于平台用工的审慎态度，提醒相关从业者做好规范工作。
不过，这仅仅是粗略的指导意见，回避了当前行业存在的争议焦点，并未涉及平台与代驾之间的法律关系、保险、提高准入门槛等方面的问题，没有明确平台的具体义务和责任，更没有强制性规定，无法从根本上解决问题。
而在对平台用工的监管上，范围表示，理论上劳动就业应属于人社部门的管理范围，但目前主要是交通运输部门对代驾平台、公司及司机进行管理，且重点在于交通运输安全，从业人员的权益保障问题则游离于监管之外。
对此，范围呼吁，相关立法应回归到劳动关系认定的实质性标准判断上，明确平台公司与司机之间的法律关系。在监管上，人社部门与工会也应该介入，对代驾司机的就业质量、劳动权益予以更多关注和保障。
消费者的难题：法律监管漏洞多
法律关系的模糊不仅影响司机的权益保障，对于消费者的维权也是一道障碍。平台公司往往会在软件中设置免责声明，以明确自己的中间人身份。北京航空航天大学法学院副教授李昊指出，“根据合同法相关规定，此类免责条款无效”。
“但由于责任主体难以确定，消费者向平台索赔仍存在一定困难。”何卓君说。
代驾险尚未全面普及也是索赔难的重要因素。何卓君指出，没有缴纳代驾险意味着在事故发生后，首先走的是车主的保险流程，即交强险、车损险、人身险等，保险不足的部分由代驾公司、平台或司机填补，但实际上后者存在不愿意或无力支付剩余赔偿款的情况，车主的权益难以得到保障。
实际上，国内并不缺少代驾险产品。安联保险曾于2013年推出“代驾责任险”，之后，中国人寿、人保财险也陆续推出代驾保险。2015年，中国平安还推出一款全国统保的代驾责任险。平安财险团体财产险部副总经理刘胜曾向媒体介绍，购买代驾险意味着在事故发生后，赔付首要由这款保险承担，无需启动车主自身任何险种。
而问题在于，目前并无强制要求代驾公司或司机购买代驾险。何卓君指出，代驾公司或平台不购买代驾险的现象十分普遍，个体代驾因缺乏强有力的监管也容易出事就跑。
除了保险缺失，还存在收费标准不一、司机专业性不强等问题，也给消费者带去诸多烦恼。
“当前没有专门针对代驾的法律法规相对较少，发生纠纷后，消费者往往只能通过民法总则、民法通则、消费者权益保护法、合同法、侵权责任法等进行维权。”何卓君说，专项法规存在的“短板”让消费者在维权过程中往往难以击中要害。
对此，2017年6月开始实施的中国汽车流通协会团体标准《代驾经营服务规范》，对代驾公司和代驾员的资质、代驾收费标准、服务流程，以及相应的监督管理作出了详细的规定。在此之前，上海、成都、重庆、青岛等地都提出了代驾行业规范标准。然而，这些都不属于强制性法规，仅作为行业内的参照，执行与否全靠企业自律。
李昊建议，应针对代驾，建立全国性的法律法规，确立并保障基本制度和标准的实施。但这一进程相对较慢，在此之前，地方应结合实际情况，快速立法，减少漏洞。
此外，没有专门的行业主管部门也是相关标准和规范无法落实的另一重要原因。
李昊指出，交通管理部门、工商部门、税务部门、劳动与社会保障部门等都或多或少地对代驾行业进行监管，但监管内容分散，且缺乏联动协调。如交管部门仅负责驾驶过程中的违法行为查处，劳动与社会保障部门仅负责对代驾员的劳动保护和社会保障，代驾者的工商登记与税务之间缺乏协调等。
专项监管的缺乏，加上法律法规的空白，使得代驾几乎游离于监管之外。在众多部门中，几乎没有一个能独立监管代驾公司运营。何卓君指出，很多代驾公司都挂在汽车租赁公司、汽车服务公司名下，而部分此类公司的经营范围中并不包括代驾，致使这些公司能够在市场准入审查中，成功避开工商部门关于代驾资质等运营方面的专门审查和管理。
不仅是工商部门，其他部门对于代驾的监管也存在漏洞。如在饱受诟病的代驾收费问题上，何卓君表示“目前物价部门在这方面存在一定的监管缺失”，这导致大多数酒店、餐厅联系的代驾收费标准不一，有按时间的、有按行驶里程的、有按次数的，还有收取返程费、等候费的，且往往是现场议价，随意性很高。
此外，税务部门对于代驾的监管也力有未逮。由于代驾不属于五大类行业经营范围，没有相关税率标准，更没有正式的行业税务发票，多数消费者往往难以拿到相关票据。
对于这些问题，2018年全国两会上就已有政协委员提议，尽快明确对于代驾的政府主管部门及其监管职责，制定并落实统一的管理服务标准，同时制定专门的税务发票。
具体来说，“物价部门可以对代驾收费进行管理。”何卓君建议，可以根据当地情况，参考出租车按照里程、等候时间的收费方式，制定具体明确的收费标准。
“还可以将代驾纳入信征系统。”李昊提出，应公布信用记录，并通过消费者举报，由车管部门公开诚信黑名单，向消费者发出警示。而交通部门应建立起对代驾公司、平台及代驾员的备案制度，并强制公司和平台缴纳保险、保证金等。
除了完善监管，范围还指出，要促进代驾行业的多元化发展，通过行规明确代驾行业的基本规则，予以约束。当前该行业主要集中在几个大平台上，形成几家独大，甚至一家独大的局面，缺乏制衡，容易导致个别企业的经营规则变成整个行业的规范。应打破这样的局面，形成行业自治的平衡，不断完善行业规范，引导企业遵守行业规则，承担相应的社会责任。
原标题：《“代驾”八年之痒④｜专家学者：查漏补缺，建立全国性法律法规》
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