中国特大城市应如何治理道路交通安全风险
中国城市道路交通安全治理存在数据失真与风险难判、风险治理的跨部门协调难等隐患。图为2018年9月29日夜，北京国贸桥晚高峰时路面出现严重拥堵。视觉中国 资料图
一、城市道路交通安全风险挑战
道路交通事故是威胁城市公共安全的重大因素，也是全球各国普遍重视的公共议题。
道路交通安全是世界性课题，世界卫生组织将其定性为“公共卫生危机”。该组织2015年发布的《道路安全全球现状报告2015》显示，2013年，全球180个国家有125万人死于道路交通事故，其中低收入国家深受其害。联合国2015年通过的《2030年可持续发展议程》要求，到2020年将全球道路交通事故伤亡人数减少一半。
中国是人口大国，也是汽车大国，道路交通安全风险十分严峻。伴随着中国的经济增长和城镇化进程的加快，中国城市的交通模式也在发生深刻变化，中国早已从过去的“自行车王国”一跃成为“车轮上的国家”。过去三十年，中国机动车保有量呈爆炸式增长，道路交通安全挑战也日趋严峻。如图1所示，无论是民用汽车拥有量还是机动车驾驶员的数量都在快速增长，至2017年已分别达到2.09亿辆和3.60亿人。
公安部发布的最新统计数据显示，截至2018年底，全国民用汽车保有量达到2.4亿辆，机动车驾驶员达到4.09亿人。
图1.中国1990-2017年汽车保有量和驾驶员人数。数据来源：国家统计局
人多车多，使道路交通事故也频发，道路交通安全风险刻不容缓。官方统计数据显示（见图2），中国的道路交通安全风险值得警惕，每年因为道路交通事故而造成的死亡人数达到六万人。按照世界卫生组织的估计，实际伤亡人数可能更高。比如，2013年世界卫生组织根据其他国家的同类数据推断，中国的道路交通事故死亡人数为26.14万人。
图2. 中国1990-2017年交通事故相关指标。数据来源：国家统计局
观察中国交通事故的官方数据，不难看到中国道路交通安全状况发生了有意思的变化，即呈现出倒U型的变化特征。1990至2016年间，虽然中国机动车保有量在不断递增，但是道路交通发生数、死亡人数、受伤人数和直接财产损失四项指标在2002年达到峰值后，从2004年开始都呈逐年递减的趋势。但是进入2010年以后，各项道路交通事故指标的下降幅度收窄，表明进入了较为稳定的“高原期”。
值得警惕的是，中国道路交通事故死亡人数经历了2002年达到峰值、2003年下降、2004年回升、之后持续减少至保持平稳的过程后，在2016年出现止降反升的态势。到2017年，交通事故发生数总计20.3万起，致死人数总计6.38万人，致伤人数总计20.97万人，造成直接财产损失总计12.13亿元。这意味着道路交通安全风险在近些年有反弹的迹象，也意味着确保道路交通安全面临较大威胁。
特别是对车多人多的特大城市来说，道路交通安全事故频仍，交通安全风险堪忧，风险治理的模式和手段都有待完善。因此，对中国特大城市道路交通安全风险治理进行针对性研究，具有重要的现实意义和政策意涵。
按照国务院的城市规模划分标准，我们选取了城区常住人口在1000万以上的7个超大城市和500万至1000万人的10个特大城市，对中国17个特（超）大城市的道路交通安全风险治理状况进行研究。这些城市包括：北京、天津、上海、重庆、沈阳、哈尔滨、南京、苏州、杭州、武汉、广州、深圳、汕头、佛山、东莞、成都、西安。（以下为方便行文，一律统称为“特大城市”。）
二、特大城市道路交通安全状况
从交通事故死亡人数的绝对值来看，同全国发展趋势一样，特大城市也出现了一个有趣的倒U型曲线特征。在交通事故领域，通常使用每万车死亡人数或每十万人死亡人数来衡量交通事故状况。研究显示，特大城市的一个整体变化趋势是每万车死亡人数逐年走低，特别是在2002年以来特别明显。
在交通事故安全风险领域，哪些城市最严重？如图3所示，以万车交通事故死亡人数来衡量，重庆市是所有城市中唯一超过5人的，高居榜首。其次是佛山、汕头、广州和上海，在4至5人左右。多数城市集中在3人左右，北京接近2人，而深圳则低于2人（南京市当年的数据缺失，所以未纳入分析）。
图3.中国特（超）大城市的民用汽车保有量和万车死亡率（2013年）
如该图所示，交通事故死亡率同民用汽车保有量存在显著负相关关系，即机动车保有量越多的城市，每万车死亡人数反而越低。这意味着车多并非交通事故死亡的原因，随着机动车保有量的增长，许多城市都跨过了交通事故死亡人数高峰的“拐点”，开始进入下行期。
数据分析显示，无论是交通事故发生起数、受伤人数、死亡人数还是直接经济损失，在这些指标上，中国特大城市都出现稳步下行的趋势，表明交通事故安全风险在逐步缓解。虽然在2000年前这些城市的交通安全事故风险都还在持续恶化，但是此后却都不约而同地进入了稳定走低区间。
值得注意的是，在道路交通数据领域存在明显的“数据打架”现象。无论是死亡还是受伤人数，公安部门与卫生部门的统计数据并不一致。比如，公安部门数据显示，2002至2007年，交通事故死亡人数累计显著减少27%左右，但卫生部门披露的数据则没有明显改变（减少8%且不显著）。2007年卫生部的死亡登记数据显示有8.16万人死于交通事故，但公安部的则为2.21万人，公安部门的数据只有卫生部门的三到六成。
中国道路交通事故的变化趋势同发达国家的变化轨迹相似，即都出现了先增长后下降的倒U型分布特征。但是，道路交通事故的历史走低趋势并没有持续，近年来的降低幅度明显收窄，甚至出现反弹迹象，说明仍然需要警惕道路交通安全风险的涌动。
而且，尽管目前公安部门报告的数据让我们得到一个值得乐观的道路交通安全状况，但是来自卫生部门的数据却说明道路交通事故仍然值得警惕。这意味着虽然总体向好，特大城市的交通安全风险仍然值得特别关注。
三、城市道路交通安全的关键隐患
研究显示，中国城市道路交通安全治理存在四大隐患，包括数据失真与风险难判、风险治理的跨部门协调难、决策与管理的科学程度不够、对道路交通行为改变的重视不够。
首先是数据失真与风险难判，这使判断准确形势并进行精准决策面临难题。公安部门和卫生部门对交通事故死亡的判断依据不同，这使公安部门报告的数据可能是低估的。另一个可能的原因是，中国自上而下的安全生产监管体制设定了严苛的“死亡指标”，塑造了公安部门倾向于“低报”交通事故死亡人数的激励结构，使统计数据被人为操控，并导致统计数据的漏报、误报、瞒报、谎报和低报等问题。如果数据本身的质量和可靠性问题得不到很好的解决，那么任何有关风险评估和政策效应的讨论都无法令人信服，并可能得出谬误的结论。
其次是道路交通风险治理的跨部门协调难。在道路交通安全领域，跨部门协同是降低风险的关键所在，而跨部门协调难也是造成目前道路交通安全风险居高不下的主要原因之一。目前，机动车管理较为严格完善，汽车驾车者大体而言也较为遵守交通规则。但是助动车、电动自行车、自行车等，往往成为威胁交通安全的隐患，这些车辆的骑行者往往不遵守基本交通规则，乱闯红灯严重，成为城市道路交通事故频发的主要元凶之一。由于法律缺位和政府监管不力，这方面的问题业已成为道路交通安全领域最值得关注的痼疾。
再次是决策与管理的科学程度不够。目前的道路交通安全管理仍然体现出简单粗放和手工作坊的特征，同科学决策和精准管理还有很大距离。尽管相关部门都配备了最先进的设备和技术，但是它们能否真正得到使用却不得而知。道路交通安全领域积累了大量科学证据，但是却并没有得到充分的重视和应用，存在严重的认知-实践鸿沟。
最后是对道路交通行为改变的重视不够。道路交通事故的发生同人的因素密不可分，如驾驶员的驾驶技能不过关、疲劳驾驶，行人闯红灯和横穿马路，电动车和自行车逆行，等等。目前许多城市的交通安全风险治理仍然存在自我封闭和简单粗放的倾向，无法基于准确和关联的数据进行科学研究，并基于这些科学证据进行决策和优化。
四、提升城市道路交通安全的对策建议
针对目前特大城市道路交通安全风险治理所面对的挑战，我们提出“四位一体”的政策建议，从目标管理、跨部门协同、大数据技术和循证决策入手，推动道路交通安全风险治理持续优化。
首先，加强目标设定和绩效管理。在道路交通安全领域，已有实践和研究都显示，为国家和地方政府设立目标，有助于降低道路交通事故。瑞典等国家甚至设置了“零死亡”的目标，宣布在2050年实现交通事故零死亡的愿景。尽管零死亡是遥不可及的目标，但这种愿景和信念的驱动，却有助于在凝聚力量、获得共识、赢得支持等方面取得长足进步，并推动交通安全风险降低。
目标管理是绩效管理的重要方式，即通过自上而下设定目标，去推动政府部门执行政策和实现目标。各级政府推行安全生产目标责任考核，强化目标设置与治理，可能有助于绩效管理的作用发挥。目标管理具有至关重要的意义，但是应避免问责压力导致的弄虚作假、欺上瞒下等目标偏差现象的出现。
其次，强化跨部门协同治理道路交通安全风险。在道路交通安全领域，跨部门协同至关重要。道确保路交通安全不只是交通部门一家的事情，而是有赖于所有相关部门，如城市规划、道路设计、市政建设、法律执行、医疗卫生、公安等部门的参与和协同。2003年10月，国务院建立由公安部牵头的全国道路交通安全工作部际联席会议制度，包括15个成员单位，2009年2月增至19家单位。
跨部门协同是道路交通安全风险治理的关键维度，应秉持依法治理的原则，推动跨部门联动。对于危害道路交通安全的“马路杀手”，要联合多个部门齐抓共管并严惩不贷。法律的威慑力和严惩不贷，会让心存侥幸的人们有所忌惮，并更有可能遵章守法。比如，2011年5月执行的“酒驾入刑”就是一个典型代表，说明依法联合治理道路交通安全可以取得非常明显的政策效果。
再次，利用大数据技术推动智慧交通。在道路规划、红绿灯设置、提示标识设计、交通警察巡逻与摄像头监控等方面，都可以基于大数据技术推动道路交通安全风险治理创新。至关重要的是，要将道路交通事故数据同其他来源的数据相关联，由此形成更有利用价值的信息，推动道路交通安全风险治理的智能化。如果能够把有关道路交通事故的各类数据汇聚，并开发最有解释力和预测力的算法，将为道路交通安全风险治理提供智慧平台，并极大程度降低道路交通事故发生率和致死率。
最后，加强道路交通安全领域的循证决策和管理。道路交通事故的发生离不开人的行为诱因，因此改变人的行为至关重要。除了强制性的法律和行政手段，还要应用行为科学的研究证据（此即“循证”的本意），“顺其自然”地干预人们的交通行为。比如，道路指示牌、路灯、斑马线、缓冲带、超速提醒等方面的信号设计，就应能够引起人的注意并产生影响人的行为的作用。这方面的投入微不足道，影响机制深藏不露，但政策效果却妙不可言。需要在交通安全治理中引入循证思想，在推行政策之前开展大量的政策实验和相关研究，并基于证据去设计和执行政策。
（本文原题“特（超）大城市道路交通安全风险及其治理”，原载于《安全城市、平安生活：中国特（超）大城市公共安全风险治理报告》，孙柏瑛等著，中国社会科学出版社2018年12月出版，页10-32。由作者进行一定简化和改写，具体技术细节请参考原文。）
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