中心城市如何为区域协同发展赋能?
主讲人尹稚清华大学建筑学院教授、博士生导师
龙子湖美景■编者按
中国城镇化进入下半场,未来越来越多的人将生活在城市,如何发展区域中心城市?中心城市建设要注重哪些方面?中心城市与周边城市之间如何相处?高等级中心城市有哪些成熟的经验值得借鉴和参考?建设淮河流域和皖北地区中心城市,蚌埠应该如何着力?
3月18日下午,蚌埠市委召开理论学习中心组(扩大)会议,邀请清华大学建筑学院尹稚教授作专题讲座。他结合多年理论研究成果,从都市圈的发展规律及趋势研判,欧美高等级中心城市发展规律及经验,国家设立中心城市的战略意图及评判标准,中心城市如何带动区域协调发展等多个维度,为蚌埠当前破解发展难题、优化城市功能、提升城市能级、加快区域中心城市建设提供了新的视角和解题思路。本报经过录音整理,在“党报会客厅”栏目刊发,以飨读者。
■精彩观点
●评判中心城市要突出现有基础和未来潜力,而不是像学生评“三好”一样,简单地“以评代建”。
●中心城市与周边城市之间、大中小城市之间,存在很多门槛和障碍,并非由自然规律产生,而是我们的体制机制带来的。
●中心城市关注重点要从城市个体的做大做强,转向辐射带动区域经济社会整体协调扩展。和周边城市的关系,要从传统意义上简单的竞争关系变为协作关系。
●中心城市在国家交通网络、生产网络、创新网络和人口流动网络格局中的枢纽地位突出,是带动城市群和区域发展的重要门户和枢纽。
■嘉宾简介
中国城市规划学会副理事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长、清华大学生态规划与绿色建筑教育部重点实验室主任,兼任多家企业和政府组织的形象和文化建设顾问,并长期担任30余个城市的政府顾问。长期从事城镇化和城乡发展战略规划相关研究和实践工作,主持了中国城镇化发展战略研究、中国都市圈发展战略研究、国家中心城市发展战略研究等国家部委课题。
“城镇化”催生众多都市圈和中心城市
人口向经济社会更发达的地区集中,这是全球都躲不过去的大势。近些年随着“城市病”的出现,一些大都市如北京已经开始把人口往外围纾解当成一个主要工作抓手,于是很多人问,中国的城市化究竟到了什么程度?是否差不多已到头?
从全球城市化趋势来看,中国城市化目前还远远没有完结,让最好的生产要素、人力资源要素向最适合城市化的地区进一步高速集中,仍然是我国比较主导的一个趋势。全球也是如此。因为,人们对更好的就业环境、生存环境、生活质量的追求,是人口城市化的原始动力,向特大城市和阳光地带迁移并聚集的趋势,也不是制定一个人口管制政策、制订一个产业清单就可以简单打住。所以我说,中国作为一个广域人口大国,城镇化进程仍处于人口向大都会地区快速集聚的进程中。
改革开放40年来,中国经历了最快的城镇化进程,速度、总量规模都是人类发展史上史无前例的。这当然与我国人口众多、地域广阔密切关联。可以说,都市圈作为城镇化总体格局中承上启下的重要一环,它填补了我国城镇化战略的最后一块拼图,最终推动中国城镇化形成了“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”统筹发展的总体战略格局和全尺度空间组合链条。
这样的布局思考,既有发展的需求,又有治病的需求,即:通过把国家自上而下的管控能力跟市场自下而上的发展动力有机结合,来减少、逐步克服已有的大城市病,对即将出现大城市病的城市提前干预,从而推动中国城市化进程从单一城市竞争时代,进入到区域协同、区域竞争与合作并存的新时代。
近些年,城镇化格局中,以产业、人口和资本流入和集聚的“城市群、都市圈、中心城市”三者之间的关系最为引人注目。城市群与都市圈的建设,可以进一步发挥中心城市的带动作用,解决中心城市在发展过程中遇到的各种问题。中心城市在产业、公共服务等领域的溢出效应,有利于带动周边城市的发展。还可以将中心城市的管理水平优势发挥出来,在提升效率、资源充分利用、避免无效竞争上有较大好处。
结合蚌埠特点,眼下谈城市群为时尚早,从长远来看,或许有可能把长三角作为蚌埠城市群的一个节点、一个有力支撑,但从当前的区域协同角度来看,更现实的可能性是,建立区域中心城市以及构建以中心城市为核心的都市圈。
而在中国整个城镇体系中,蚌埠目前尚处于中间的过渡层级。位于这一层级的城市,要跟更高层级城市形成互联互通,这一点蚌埠有优势,因为它地处上海、南京、合肥三个都会城市的“几何中心”,怎么融入它们的都市圈,需要蚌埠寻找错位发展的可能性,它们缺什么就给它们提供什么。
参照《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中“直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市等中心城市”的表述,我国选定了37个都市圈,其中包括1小时等时圈、2小时等时圈。这37个主要都市圈,人口规模约占全国的58%,经济规模约占全国的77%,是我国人口和经济最为集聚的地区。这说明,人口集聚程度与经济集聚程度呈现明显的正相关性,尤以超大城市、特大城市为中心城市的都市圈经济集聚程度为甚。
但客观说,这些主要都市圈也存在发展不均衡、区域差距大、内部割裂发展等问题。比如,东部上海、杭州、南京都市圈发育程度高,发展动力强劲；西部地区的都市圈范围普遍较小,发育程度低,发展动力较弱。再如,除去海口、拉萨、喀什周边没有地级行政单位的3个都市圈外,其余34个跨市域都市圈中,超过85%的都市圈中心城市与周边外围城市之间每天平均人口流动规模不足8万人次,规模最高的深圳(约12万人次)也远低于东京都市圈内三县平均向东京都每天通勤的人口规模(约86万人)。同时,71%的都市圈中心城市与周边外围城市之间经济互相投资规模不足50亿元。这说明,都市圈中心城市对外围城市的带动作用并不理想。
现代化都市圈的发展,必须跨行政区域探索建立统一市场和实现基础设施与公共服务一体化。其背后的体制机制创新,涵盖土地、医疗、户籍、社保、教育、交通等多个领域的深化改革,被认为对于我国下一阶段城镇化发展有着至关重要的探索意义。这一轮的现代都市圈规划,首要问题不是做一次空间资源的扩张,也不是再来一轮以空间边界为核心的政策区划的叠加,而是把所有的精力放到创新性的调节时空关系当中去；不是简单地通过生产力的放大来去实现区域协同,而是通过生产关系的调整来实现区域协同；不是叠床架屋地调整和堆叠各种政策区划,而是积极催生更多的开放的利益交易平台。
高等级中心城市带来“一张网”启示
过去评判一个中心城市,跟学生评“三好”差不多,把各项指标罗列出来,看谁的排名靠前,掐个尖就是。但实际上,国家对中心城市建设的要求远不止于此,不能简单地用GDP排名来决定谁是中心城市。
与其说中心城市是对城市建设成果的一次考评,不如说它是从国家发展战略、均衡发展要求,解决整个国家城镇化进程中不均衡不充分问题,自上而下形成的对一些城市的战略性要求。因为,中国的中心城市内涵十分丰富,是指居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的战略节点城市,在经济、政治、社会、文化、军事、国际交往等领域承担重要的国家战略职能。
我认为,过于看重城市现状积累条件的评价,忽视对发展潜力和未来在国家格局中影响力的考量,这种“以评代建”的方式难以有效支撑国家整体战略意图和战略格局的落实。中心城市的布局视角,应由“塔尖”到“网络节点”转变,以一个数量足够、布局合理的中心城市网络,共同承载国家战略性资源,承担国家职能,保障国家的基本国土安全,提升应对紧急状态的韧性和抗打击能力。
这里我们学习一下美国和欧盟高等级中心城市的发展规律和经验。
纵观美国高等级中心城市,无论是人口规模还是经济体量,均呈鲜明的梯度层次,但规模大小与城市影响力并无绝对相关性。在世界500强总部数量、国际货运总量、国内货运总量、ICCA会议数量等功能指标方面,与人口经济规模体量并无直接关系。从空间布局看,中心城市在美国呈现出“多中心网络化”特征:一方面以集群方式引领巨型都市区发展,另一方面,又在欠发达地区均衡布点一批“小而精”的城市,作为重要极辐射带动周边地区均衡发展。总的来说,美国通过强大的设施支撑、灵活的土地政策与科技创新驱动三管齐下,以覆盖全域的网格化中心城市来实现国土分类均衡开发,引领国家全面发展。
与美国比,欧盟建设高等级中心城市的做法稍有不同。这里的高等级中心城市规模体量跨度大,基本呈现“两大超级城市+多元群体支撑”格局。具体来说,就是以伦敦、巴黎两大超大城市为龙头,多个差异化特色功能中心城市并存,以两个超大经济体与一大批综合实力相当的大中型经济体,共同支撑了欧盟区域经济的发展。
综合欧美中心城市发展规律和经验,那就是:欧盟和美国城镇体系布局具有鲜明的多中心、相对均衡分布特点；在美国和欧盟的地域尺度上,国家职能是由若干中心城市组成的中心城市网络共同承载的；欧盟和美国的高等级中心城市,具有多元化和扁平化的功能分工体系,不以单一经济规模体量论英雄；面向全球、国际和国家多个层面打造发挥引领带动作用的高等级中心城市；通过国家层面的战略资源配置和政策扶持来促进中心城市的发展,并注重持续监测。它们给我们带来的启示就是:中国的中心城市不是多了,而是少了,应当在尊重历史格局、考虑国家意图的前提下,以省域行政区划为基础构建多中心、相对均衡分布的中心城市体系；中心城市是全球化分工的一部分,不是孤立的存在,而是“一张网”,借助多中心城市网络共同承担起综合性或专业性国家职能；在全球经济分工一体化的情况下,我国中心城市也要从政治、经济、社会、文化、外交、区域辐射等多元角度统筹考虑选址布局,并且要面向全球、国际、国家和区域各层级分别发挥战略职责。
在此我要强调一点,参与全球竞争不能以单个城市去拼。为什么这么说?当前,国际上的竞合关系正在发生转变,大家都不是凭一己之力单打独斗,都在拉各种关系建各自的朋友圈,建立联合体,抱团作战。但是,如果将全世界各地的联盟列一个表格,你又会发现,这些联盟加在一起,也可能只相当于中国两三个省的尺度,相当于中国大湾区的尺度,长三角或珠三角的尺度。如果中国把城市联盟搞好了,把区域协同搞好了,我们的一个经济区就可能具备跟国际上很多综合性跨国经济联合体直面竞争的资格。
中心城市忌讳“关起门来过日子”
随着经济全球化、区域一体化进程的加快,在世界城市化进程中,构建功能完善、均衡协同、高效有序的国家城镇体系空间格局,关乎国家综合竞争力提升和国家长治久安。
以区域中心城市带动省域协调发展,这是国家设定区域中心城市和区域城市群的核心理念,这个理念当中唯一的忌讳就是关起门来自己算自己的账。这里我想说,抛弃单打独斗、“关起门来自己过日子”的发展思路和模式,打通各种壁垒、在一定区域之内实现经济社会联通发展,更符合未来发展趋势。
但客观说,当前,中心城市与外围城市之间、大中小城市之间,还存在很多因体制机制产生的门槛和障碍,过去以行政区划为核心的金字塔式的一级政府一级事权,一级政府负责一定辖区的这种规划思维模式,并不完全适合培育发展区域中心城市以及现代化都市圈。如果区域中心城市及其周边区域无法消除一体化发展肠梗阻,这个区域就很难真正协同、协调起来。这就要求中心城市要积极探索建立政府以外的多主体联动区域协调机制。
十九大报告提出,实施区域协调发展战略,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。可喜的是,近年来,发生在城市以及区域的一个显著变化是,协同发展被越来越多地加以强调,过去“一亩三分地”的旧格局被渐渐打破。所谓区域协调协同,就是促进一个全新的合作机制形成。要知道,缺乏协同,城市之间货物、资金、人口等要素存在自由流动障碍,城市就无异于孤岛。
一般来说,中心城市在国家交通网络、生产网络、创新网络和人口流动网络格局中的枢纽地位突出,是带动城市群和区域发展的重要门户和枢纽。一个地区一旦被戴上“中心城市”的帽子,发挥“带头大哥”的作用,就要有一些亮眼的东西,对周边城市形成吸引和辐射,就要有超出区域其他城市的责任担当,发挥率先发展和经济增长极的作用。比如发挥区域中枢和领导作用,发挥示范和标杆作用,发挥区域辐射带动作用,引领城市群发展、发育和成熟,等等方面。
被安徽赋予淮河流域和皖北地区“两个中心”的蚌埠,作为历史上就非常重要、现在又面临较好发展机遇的一个战略支点,决定了整个皖北地区均衡发展格局的形成。目前来看,无论从高校的聚集程度、科研机构的聚集程度,周边很多城市和蚌埠都不在一个量级,蚌埠如何把优势进一步做大、做强,把科研优势、教育优势转变为生产力优势是很重要的一招。
其实在我们国家,有很多城市拥有纵横交错的铁路公路交通网络,特别是拥有四通八达的铁路交通网络,但它是否就一定是枢纽城市呢?不尽然。因为枢纽城市需要看它有没有高强度的东西南北的大城市之间的换乘关系,有没有发生真实的点对点的换乘流量而非过路流量。对蚌埠来说也一样,它是不是枢纽城市,不是要看有多少班火车在这里停靠,而是要知道这些南来北往的客人在这里真实发生的换乘量有多少,以这里为支点转乘转换实现的流量交换有多大,它的交通枢纽作用对这座城市经济社会的影响有多大。
总而言之,区域中心城市关注的重点要从城市个体的做大做强,转向辐射带动区域经济社会整体协调发展,和周边城市的关系要从传统意义上简单的竞争关系变为协作关系,要以自身为中心,建立和周边城市以及县级市之间有效的通勤范围,要真正织成一张有效的互联互通网络,使中心城市未来强化大量中心职能,变“砌墙”为“拆墙”,放大其服务面和吸引力,实现更大区域的协同合作和联动。这是蚌埠在建设“两个中心”进程中要着手考虑的现实问题。
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蚌埠新闻，新鲜有料。可以走尽是天涯，难以品尽是故乡。距离蚌埠再远也不是问题。世界很大，期待在此相遇。