群众公议向权力“亮剑”本报记者陆飞
继合肥之后，安庆市成为全国第2个全面开展行政处罚案件群众公议工作的城市。三年多来，安庆市共招募两届250名群众公议员，包括县（市）区在内召开公议会议500余场，公议案件1000余件，提出公议意见 3000余条，将人民监督内置于行政过程中，让权力在阳光下运行，把权力关进制度笼子，有效的促进了安庆市各级执法机关的执法规范化水平——
广泛吸纳社会 各方力量共同参与
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为进一步优化安庆市经济社会发展环境，完善社会监督参与机制，2014年7月1日，安庆市第17次市政府常务会议通过《安庆市行政处罚案件群众公议办法》，成为继合肥之后全国第二个开展行政处罚案件群众公议工作的城市。开展此项工作是为了充分保障社会公众对行政执法工作的知情权、参与权和监督权，加强行政执法社会监督，促进行政执法机关和行政执法人员依法履行职责，规范行政执法行为，全面推进依法行政。
根据《办法》规定，以后行政处罚实施主体要视行政处罚案件办理情况，适时提请召开行政案件群众公议制度，将案件卷宗材料及处罚初步意见提交群众公议团，在听取执法机关办案解读说明或根据需要听取行政相对人陈述后，由群众公开评议并形成公议意见，作为处理行政处罚案件的重要依据。
“以往行政处罚案件处理不公开，罚不罚、罚多少都由政府执法部门说了算，易导致行政自由裁量权滥用。”市法制办法制监督科科长郭守业在接受记者采访时说，行政处罚案件群众公议制度实施以后，安庆市执法部门依照一般程序作出的处罚决定原则上都应通过“群众公议”关口，这意味着行政处罚从案件事实、处罚依据到拟处罚意见都会全程“晒”在公议员面前。
除规定不宜公议的行政处罚案件外，安庆市35家行政处罚实施主体适用一般程序的行政处罚案件全部实行群众公议。案件的登记立案、调查取证、初审意见、处罚告知等卷宗材料都要提交群众公议会议；群众公议意见的执行情况、案件的最终处理结果，还应向群众公议团成员反馈。安庆师范大学法学院教师、群众公议员何承斌认为，群众公议体现了单向度行政管理转变为“协商-协作”式的合作行政模式，强化了事中监督和民主监督，将人民监督内置于行政过程中，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的创新之举。
记者在市法制办了解到，公议制度创设至今的三年多来，安庆市已分2批次招募群众公议员250名，目前在任公议员100名。全市（包括县、市区在内）共召开公议会议500余场，公议案件1000余件，提出公议意见 3000余条，将人民监督内置于行政过程中，让权力在阳光下运行，有效的促进了安庆市各级执法机关的执法规范化水平。
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根据《安庆市行政处罚案件群众公议办法》，群众公议团成员通过由民主党派、社会团体、企事业单位组织推荐以及向社会公开招募等方式招募公议员，群众公议团成员任期2年，期满另行选聘。
2016年11月16日，在安庆市第二届行政处罚案件群众公议员聘任暨培训会上，来自41家市级行政处罚实施机关的150人参加了培训。根据《安庆市行政处罚案件群众公议办法》，会议决定聘请100名人员为安庆市第二届行政处罚群众公议团公议员，这些来自不同行业、背景、年龄的公议员将在接下来的两年聘期内参与行政执法的公议工作。这是自2014年首次产生150名群众公议团公议员聘期届满后，第二次公开选拔聘任公议员。会上，市法制办相关科室还对受聘人员分别作了行政强制法律、行政处罚法律知识和群众公议工作两场知识讲座。
《安庆市行政处罚案件群众公议办法》规定，“群众公议团应当独立地对行政处罚案件进行公议，针对是否应当给予处罚、给予何种处罚以及自由裁量基准等，形成具体的公议意见”；“行政处罚实施主体应当参考群众公议意见，及时对案件依法作出处理决定。”这两句话规定了公议员的权利，同时，又赋予了公议员应履行的职责。
“要履行好职责，就必须具备相应的法律知识和业务水平。”市法制办副主任黄显松表示，公议案件专业性很强，要求监督人员要具备相应的业务知识和专业能力，因此，担任群众公议员就必须加强学习，特别是钻研法律知识，不断提升法制水平。在公议过程中，要勤思考、敢发言、多锻炼，积极摸索公议员的工作方法，以不断适应新形势下的工作需要。
实践证明，有群众公议员参加公议的案件，行政机关领导和案件承办人员都十分重视，执法程序逐一得到落实，程序公正有力地保证了执法公正。公议员在案件评议过程中既是“审查员”又是“监督员”，大大增加了行政执法工作的透明度和公开性，使行政执法过程更加透明，行政处罚结果更加公正。“每一次公议都是确保个案正义的过程。自由裁量权行使得规不规范，在公议过程中一目了然，行政执法机关作出处罚必须要有充分的法律依据和充足的证据支撑，才能经得起公议。”公议员黄小平这样说道。
群众公议
让行政处罚更加阳光
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今年的1月23日下午，市国土资源局针对大桥街道砂桥居委会非法占地案组织开展了公议活动，该案是2018年度市国土资源局首宗行政处罚案件群众公议案件，市政府法制办5名公议员和法制办行政监督科工作人员参加了公议。
公议会上，公议团成员在听取案件承办人员关于案件的违法事实、处罚依据、自由裁量权适用及拟处理意见等情况汇报，查阅相关案卷资料，并就案件的法律适用、证据收集、自由裁量等方面提出咨询，办案人员逐一进行了解释说明。经过公议团集体评议后，公议团出具了行政处罚案件群众公议意见，一致认为本次提交案件事实清楚、适用法律正确、程序正当、裁量合理，同意拟处理意见，同时针对改进提高办案结果提出了建议。本次公议意见，将作为行政处罚决定的重要参考。
“虽然公议团的意见对执法机关而言只是作为参考，但一般情况下对公议团提出的异议意见，绝大多数都被执法机关采纳，没有采纳的，执法机关也会及时反馈理由和依据。”已经连续担任两届群众公议员的安徽中皖律师事务所律师杜建军认为，行政处罚事关千万群众切身利益。群众公议制度，把每一起行政处罚案件都向公众公开，把滥用权力空间压缩到最小程度。同时，通过评议，还可以使处罚更加科学合理，从而保障群众合法权益。
群众公议，将行政处罚案件向公众公开，向自身权力“亮剑”，保障群众合法权益，受到各方好评。但这一制度在实际运行中存在的困难也不容忽视。
不久前，市城管局对一起百货商店占道经营的行政处罚案件进行群众公议。从公议、重新调查取证到下达处罚意见历时3周，最终更改后的案件处罚决定得以落地。“城管部门一年处罚的案件达700多件，如果全部走群众公议程序，成本高，执法效率也难以保障。”市城管局法规科科长李远东透露，只有5%的处罚案件举行群众公议，不是不愿公议，而是日常行政事务多，没有足够精力开展这项工作。此外，列入财政的专项经费预算，远不能满足数百场群众公议的成本。因此，有关专家建议，应建立公议案件的筛选机制，将对违法事实有争议的处罚案件纳入群众公议程序，在确保得到社会监督同时，降低群众公议成本，提高行政效率。
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