关于枞阳县村规民约建设的调查与思考
□鲍洪宾
一、枞阳县村规民约建设的基本情况
自改革开放以来，枞阳县村规民约的发展进程加快，呈现鲜明的时代特征。随着新时代的到来，特别是“自治、法治、德治”社会治理体系的建立，人们对村规民约的认识和创新提升到了一个新的层次，在基层社会治理中发挥着诸多积极作用。如浮山镇浮渡村的《浮渡民约》“奉公孝亲，蓄才养德”，“约”出了文明新风，2018年入选民政部评出的“全国100条优秀村规民约”；枞阳镇旗山社区《旗山民约》“邻里和睦相处，困难大家帮助”，“约”出了时代风尚，2017年光明组居民30户130多村民集体获得“铜陵好人”称号；钱桥镇高丰村《高丰村规民约》“信法不信访、有理大家评”，“约”出了多年无信访村的荣誉……枞阳县委县政府将村规民约作为推进村民自治、促进基层治理的有力抓手，2018年村级换届中，专门出台文件，把党建引领村规民约的自治制度建设纳入考核验收，全县190个村（社区）都修订完善了村规民约，并努力将村规民约作为村民的行为准则。
二、枞阳县村规民约建设存在的问题
村规民约作为一种地方性文化，它与特定地域、人群的风俗习惯、文化传统等紧密相连，具有明显的“地方性”特征，村规民约的建设因此会出现游走在法律边缘或存在畸轻畸重形式化的现象，枞阳县村规民约建设同样存在一些类似问题，具体表现在以下三个方面：
一是文本形式化。不少地方村规民约的文本形式化主要表现为：文本东拼西凑、空洞雷同，结构千篇一律、缺乏创新，内容简单模糊、脱离村情，对于具体事务的处理没有操作办法和细则，缺乏前瞻性和同步性。大多数村村规民约制定以走过场为主，主要是应付上级检查之用，导致村规民约“贴在墙上”，成为形式化的标志。
二是内容平俗化。由于地方性的局限，不少地方村规民约内容平俗化，对实质性的问题如保障妇女儿童权益等漠然视之，对国家集体利益等核心问题避而弃之，甚至存在有与国家政策法律相抵触的条款，如只要女性出嫁就失去村民资格或者集体资产分配权等，从而使某些内容备受争议。
三是程序简单化。多数村规民约是由村党组织、村委会等制定，村民参与度低，认同率不高。依据村民委员会组织法的规定，村规民约制定和修改须报乡镇人民政府审查备案，但在实际操作中，大多数乡镇政府重视不够，缺乏统一指导和规范，没有建立村规民约备案审查机制，缺乏合法性审查环节。
三、枞阳县村规民约建设的对策与建议
村规民约是村民自治的表现，村民自治则是村规民约取得法律地位的前提，村规民约建设的过程本质上就是通过发动和依靠群众建设自治制度的过程，是新时代社会治理的重要方式。只有根据本村实情，因地制宜提出更加法治化、系统化、规范化的村规民约样本，在充分协商基础上通过的村规民约，才能得到广大村民的认同，取得实际效力，具有生命力。根据枞阳县的实情，提出四点对策与建议。
一要以政策法规为基准，提升村规民约规范性。村规民约的规范性关系到村民的切身利益，也是贯彻落实法治精神的重要表现，村规民约的内容必须符合党的路线方针政策和国家现行的法律法规。如土地承包规定，不得违反“保持土地承包关系稳定并长久不变”的政策；在女性权益保障问题上，必须取消女性是“临时村民”，一旦出嫁就失去村民资格和福利享有权等不合法规的内容；涉及暂扣、罚款、没收等有关条款必须废除，应采用法律中相关损害赔偿的原则进行替代等。
二要以恪守程序为关键，提升村规民约合法性。必须严格按法定程序修订村规民约，在村规民约修订过程中，要高度重视修订程序合法化，依据村民委员会组织法将程序明确为分起草、审议、表决、公示备案四个阶段。1、起草阶段。由村两委发起提议，成立起草小组。2、审议阶段。由起草小组会同村两委、村民代表进行初步审议，并报乡镇人民政府审查。3、表决阶段。由村委会组织召开村民大会对村规民约修订草案进行表决，由本村过半数有表决权的村民或者本村三分之二的户代表参加的村民会议讨论决定，并经与会人员过半数通过生效。4、公示备案阶段。修订草案表决通过后，在村公示7天，同时报乡镇政府备案，公示期过后无异议即可生效。
三要以因地制宜为核心，提升村规民约特色性。“十里不同风，百里不同俗”，各村因为其特有的地理位置、历史习惯、经济发展水平而呈现出多样化，所以村规民约的设计必须紧紧围绕本村的特点来进行，如白荡湖流域以水稻种植业为主的村，村规民约的内容应侧重保护耕地和生态环境等内容；如浮山镇、义津镇、麒麟镇等枞阳县后山区的村，传统文化资源深厚、民风淳朴，就应侧重宗祠古迹保护利用、尊重乡贤作用，弘扬家训家风、邻里和睦、孝老爱亲、婚丧简办等内容；如项铺镇、金社镇雨具生产家庭作坊发达，内容就侧重产业调整、环境整治、安全生产等方面的内容。只有贴近村情、民意，村规民约才有生命力。
四要以实施效力为重点，提升村规民约权威性。“徒法不足以自行”。村规民约是全体村民共同意志的体现，是准法律，具备严肃的执行效力，村规民约只有内化于心、外化于形，才能成为村民的生活习惯，才能在乡村治理中充分发挥作用。衡量乡村治理的效果，关键在于村规民约是否得到有力的执行，村干部首先应当以身作则。成为遵守自治规则的模范，广大村民更是要以主人翁的精神来对待这些自治规则，只有全民养成守法守约的精神，法治社会才能真正建成，乡村治理现代化才能加快实现。
（作者单位：中共枞阳县委政法委）
党的十九届四中全会提出“健全充满活力的基层群众自治制度”。已被纳入村民自治总体框架的群众自治制度村规民约，在实施乡村振兴战略，实现乡村治理能力和治理体系现代化中，必将担负新的使命任务。
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