促进铜陵市社区工作者队伍建设的对策建议 中共铜陵市委党校第9期科干进修班课题组
图3 社区工作者晋升预期分析
图2社区工作者工作压力来源分析
图1社区工作者对薪酬的满意度
表1 铜陵市社区工作者基本情况
内容提要
推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标之一。社区治理作为国家治理体系最基础的组成部分，要在新时代治理能力现代化过程中充分发挥作用，就需要建设一支适应新形势、新要求，有能力、敢担当的社区工作者队伍。为促进铜陵市社区工作者队伍建设，课题组深入社区对有关情况进行了调研，提出优化队伍结构，提高队伍专业素质和职业素养；完善综合培训机制，搭建成长立交桥；完善多种激励举措，激发工作热情；构建绩效考评机制，确保有“为”有“位”；强化社区班子建设，抓好“牛鼻子”；规范社区职能定位，让社区工作者走近居民家庭等对策建议。
社区是社会的根基，社区治理是国家治理体系的基础，推动实现社区治理体系和治理能力现代化，对于实现全面深化改革目标具有重大战略意义。当前社区居民市场意识、权利意识、参与意识、法治意识不断增强，要求社区工作人员必须要从传统型向法治型、服务型转变。因此，充分了解分析广大社区工作者现状，探寻社区工作者成长规律，培养和造就适应新形势新要求的社区工作者队伍，已成为铜陵市推进基层治理现代化所面临的重大课题。
一、基本情况
铜陵市现辖三区一县，共有社区工作者1331人，主要分布情况为：铜官区846人、郊区170人、义安区164人、枞阳县151人。为了充分了解社区工作者现状、提高社区工作者工作水平、促进社区工作者未来发展，课题调研组采用了3种调查分析方式：一是发放纸质、电子问卷。主要发放对象为社区工作者、社区居民和社会工作专业学生。目的是了解社区工作者现状以及居民、社工专业学生对社区工作者的认可度。问卷发放是纸质版和电子版同时推进，本次调研收回有效问卷408份。二是召开座谈会。铜官区是铜陵市政治、经济、文化和商业中心，调研组因此抽取了该区下辖不同规模的5个直管社区召开座谈会。三是个别访谈。调研组在抽样的样本社区中，就目前社区工作者的工作状态和工作成效分别对社区工作者和社区居民进行了无记名个别访谈，总频次为43人次。
二、铜陵市社区工作者队伍存在的问题
(一)队伍结构不够优化
社区工作者队伍的结构关系到这支队伍的生命力和执行力。近几年，铜陵市通过各种招录招考，越来越多大学生进入社区工作岗位，为社区治理带来了活力和朝气。目前铜陵市社区工作者队伍的整体结构与过去相比，年轻化优势明显。
但从调查数据和访谈情况来看，铜陵市社区工作者队伍的结构性问题仍然存在：一是性别结构有待改善。本次调查显示，女性在社区工作者中的占比高达79.11%，特别是基层网格管理人员，很少有男性出现。女性社区工作者在面向群众做好社区服务工作中具备细心耐心等优点，但在一些特殊时段和特殊性质的工作中，显得力所不及，这严重制约着社区工作者的执行力。二是稳定性不足。40岁以下社区工作者占总人数的47.3%，给社区工作队伍带来了活力。但受社会地位和福利待遇等因素影响，社区工作者队伍流动性较大，很多招考进来的学历较高的社区工作者把社区工作当跳板。调研发现，4个区直管社区近两年有11人离开社区工作者岗位。这严重影响了社区工作的稳定性和延续性。
（二）专业化水平不高
社区工作者在城市管理和社会发展中扮演着越来越重要的角色，以往以居委会成员为主的社区工作者队伍已经无法适应新形势，只有以专业知识和专业能力为基础开展社区治理和服务才能承载新型社区的建设任务。这就要求社区工作者具备相关的教育背景和专业素养。但如表1所示，样本社区工作者中仅有32.67%的人是社会工作专业或相关专业毕业。而样本社区来自铜官区，其社区工作者的学历层次和专业水平目前在铜陵市所辖三区一县中最为领先。根据学者测算，我国2050年初步实现现代化之时，城市化率将达到70%～80%，这意味着我国每年约有1000万～1200万人口从乡村转移到城市。巨大的人口迁移，将带来居住、就业、生活方式和消费方式的深刻变化，这必然需要更多直接为这些居民提供服务的社会工作人才的参与。自2016年枞阳县划归铜陵市之后，人口从乡村向城市转移是趋势，专业的社会工作者是这一进程中的必然需求。但调查数据显示，全市持证社工共275人，仅占总数的20.19%，主要是初级和中级社工师，高级社工师人数尚未破零。专业化水平不高，专业素养与现实差距较大，这必然会对铜陵进一步深化社区改革、实现社区治理现代化目标产生影响。
（三）薪酬待遇总体水平偏低
铜陵市社区工作者的职业身份主要包括以下三大类：一是行政、参公编制人员，主要集中在社区两委班子成员中；二是事业编制及参照事业管理的聘用人员，主要是退役士兵安置人员；三是基层特岗人员和聘用人员。在调查中，样本社区的三类人员占总数分别为5.7%、9.2%、85.1%。在占主体的聘用人员中，其工作人员月均收入大约在2000-3000元之间，总体水平较低。中央在《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号）中明确指出，社区居民委员会成员、社区专职工作人员报酬问题由县级以上地方人民政府统筹解决，其标准原则上不低于上年度当地社会平均工资水平。安徽省2017年在岗职工月平均工资为5423元（来源：省统计局），远高于社区工作者薪酬水平。调查数据显示，占总数69%的社区工作者对薪酬感觉不满意，其中选择“非常不满意”的人数为33%，选择“不满意”的人数为36%，整体满意度较低。而薪酬水平的高低，一方面影响到社会对社区工作者岗位的肯定和认可，从而对社区工作者发展前景产生影响；另一方面也关系到社区工作者的自我身份认同，进而对其工作积极性和创造性产生影响。
（四）任务重压力大
近年来，随着城市建设速度加快，城区总人口和流动人口不断增加，给基层社区带来了大量的管理服务工作。而社区除履行社区管理服务等工作职责以外，还承接了大量政府职能，包括一些常规性和临时性工作。目前铜陵市社区工作者一般都实行AB岗制度，即社区工作者一方面承担了作为A岗的诸如计生、社保、民政等社会公共服务体系性质工作，以及经管、党建、文明创建、综合治理等行政性工作，同时还承担了B岗的网格化管理工作任务。社区工作者往往疲于应付上级部门布置的各类行政任务，图2显示，社区工作者最主要的职业压力来源是事务繁杂，劳动强度大。社区工作者事务繁杂影响社区工作者职业效能，也降低了社区工作者服务于居民的有效性。
（五）成长通道不够顺畅
成长通道顺畅是推进职业可持续发展的关键因素。在铜陵市社区工作者职业成长道路上，主要存在以下几方面问题：
一是培训机制有待进一步完善。目前社区工作人员的工作能力获取主要靠传统的传、帮、带形式，获取工作能力的主要目的也是完成上级指定任务，所接受的培训也仅限于为完成任务所必须接受的业务指导，而缺少了诸如群众工作能力、应变协调能力、开拓创新能力等综合性培训。
二是交流机制有待进一步完善。社区工作人员固定化，一般只能在本社区内部流动，即便如此，在社区内部也极少轮岗。
三是职称激励机制有待进一步完善。调查显示，样本社区获得初级和中级社会工作者证书的人员每月工资仅增加50元和100元，而省内其他城市，如宣城对获得初级和中级社会工作者证书的人员每月工资分别增加200元、300元。在职称激励方面还存在一定差距。同时，缺乏其他有效手段激励社区工作人员进一步加强学习，提升自身职业能力等级。
四是晋升和发展机制有待进一步理顺。参照企业分类，铜陵市社区工作者队伍基本可分为管理层、中层和基层三大类，分别对应社区书记、居委会主任和一般工作人员。从图3中对社区工作者晋升预期的分析可以看出社区工作者中层和基层存在发展瓶颈：一是社区工作人员的职务晋升存在天花板。社区的中层管理人员事情多、责任大、职务待遇低，一般社区工作人员晋升到中层领导的动力不强；二是社区中层干部晋升希望渺茫。社区一般只有主要领导属公务员或者事业编制身份，社区中层及其他人员多为聘用人员身份，因此社区中层和其他人员受身份限制，晋升可能性较低。虽然铜陵市2019年出台了《关于印发建设专业化社区工作者队伍的实施办法的通知》等相关文件，在公务员和事业单位招考中对社区干部有一定的政策倾斜，但截至2019年7月仅有2名社区党工委书记走上更高的工作岗位，对社区工作者中层和基层的工作积极性造成一定影响。
三、促进铜陵市社区工作者队伍 建设的对策建议
（一）优化队伍结构，提高队伍专业素质和职业素养
健全选拔机制，以选优配强为重点，严格规范社区专职工作者队伍的“入口”。在招考中，以专业为主、年龄梯次、优势互补为原则，优先录用社会管理、法律援助、医疗卫生、居家护理、文化艺术、心理咨询等相关专业的大学毕业生，以及具有社会工作职业资格证书或国家认定的各类专业技能证书的专业人才，充实铜陵市社区工作者队伍，提升专业化服务水平。构建公开公正的考试录用机制，按照“面向社会、定岗竞争、公开招聘、择优入围、依法选聘”的原则，规范笔试、面试、考核、聘任等程序，确保真正的选优选强。
目前，山东、上海、天津、宿迁等省市根据社区工作者的岗位职责、社区工作年限、受教育程度、相关专业水平等综合因素，确立社区正职、副职和工作人员三类岗位共十八级的等级序列，形成了较为完整的职业发展体系。完善的职业发展体系有助于提升社区工作者的专业水平和职业素养。铜陵市可以结合先进地区的经验做法，召集相关部门召开专项会议，探索适合铜陵市社区工作者职业化发展的道路。
（二）完善综合培训机制，搭建成长立交桥
一是完善培训体系。为居民提供服务是社区工作的核心内容。为了更好地服务社区居民，可以考虑在全市推广以党建工作培训和业务工作培训为内容的“双育”模式，建立全员培训、骨干培训、专业培训相结合的市、区、社区三级社区工作者综合培训体系。二是拓展培训渠道。鼓励和引导社区工作者通过自学和教育培训，获取职业资格等级证书。依托铜陵市委党校、铜陵学院等院校的师资力量建立社区工作者培训基地。三是明确培训重点。着力培训提升社区工作者的沟通协调能力、群众工作能力、活动策划能力、组织实施能力、运用现代办公手段能力、语言文字表达能力、宣传发动能力、调解矛盾能力、应变能力等。
（三）完善多种激励举措，激发工作热情
一是业务荣誉激励。建立社区工作者职称评定机制，将社区工作者的专业职称评定工作纳入行业职称评定笼子；定期表彰一批先进的社区工作者，树立社区工作者良好形象，做好舆论宣传工作，提升社区工作者的社会认同度和自我认同度。二是经济激励。建立健全经费保障机制。贯彻落实省市文件关于社区工作者工资待遇不低于全市职工平均工资的精神，切实保障和提高社区工作者薪酬待遇水平。以科学分配为关键，不断提高社区工作者报酬待遇，建立完善社区工作者基本工资和津补贴的增长机制，根据取得的社工证情况、行政岗位、职称情况、工龄等，适当拉开收入差距，激励广大社区工作者的上进心，规范政府绩效奖励面向社区工作者的全覆盖考核及发放，提高社工的社会认同感和工作积极性。三是政治激励。建立完善社区工作者的成长机制，打破社区工作者职业晋升“天花板”，仿照“三类人”进班子制度，坚持“德才兼备、以德为先”，对长期服务基层、埋头干事、敢于担当、群众公认的优秀社区党工委领导干部要给予提拔，对工作能力强、政治素质高的部门负责人给予晋升机会。进一步提升公务员、事业单位招考社区干部的优惠幅度和加分力度，让社区工作者感到有上升空间。
（四）构建绩效考评机制，确保有“为”有“位”
一是真正落实试用期制度，试用期结束不合格者“下”。二是制定完善的绩效考核制度，每年对社区干部从“德”“才”两方面进行考核，让不称职者“下”，让有能力者脱颖而出。坚持上级考核与群众评议相结合、平时考核与年终考核相结合、专项考核与综合考核相结合的考评办法，将考评结果作为公务员、事业单位面向社区干部招考的优惠加分依据，以此推动社区工作岗位选配有“为”的优秀社区工作者。三是健全监督机制，建立对群众投诉多、满意度差的社区工作人员进行红、黄、黑牌提醒制度，构建“能上能下”“能进能出”的选人用人机制。
（五）强化社区班子建设，抓好“牛鼻子”
抓好社区班子建设，就是抓好社区工作者队伍建设的“牛鼻子”。要坚持党管干部的原则，将社区班子建设纳入全区干部人才队伍总体规划，统筹抓好培养选拔、教育培训、管理监督和激励保障。加大人才引进力度，多渠道遴选优秀人才，推动社区班子结构优化、能力提升。加强对社区班子监督管理，建立社区干部能上能下、能进能出机制，社区可以采取换届选举和日常调整相结合的办法，从年纪轻、素质好、熟悉城市基层管理和基层建设的优秀社区工作者中选拔一批热爱基层、办事公道、作风民主、清正廉洁的优秀人才充实到社区干部队伍，让年轻的支部委员和居委委员在社区各项工作中发挥着生力军作用。建立健全社区干部交流机制，促进社区人才合理流动。
（六）规范社区职能定位，让社区工作者走近居民家庭
进一步规范社区职能，深化社区去“行政化”改革，回收政府行政性事务。可以借鉴和学习一线城市社区公共服务“整体外包”改革，为社区“松绑”。对涉及城市评选评比表彰的各类创建活动进行集中清理，优化改进各种督查检查考核和调研活动，不干扰基层正常工作。为社区减负，让社区工作者有时间走入居民家，将工作重心转移到为居民服务上，让社区工作者走进家庭、融入群众、精准定位、跟踪服务。积极推动基层行政管理体制改革,进一步做细做深社区“扁平化”“网格化”服务管理，强化社区的社会管理和公共服务职能，聚焦自治和服务。最大限度整合社区内外的人力、物力、财力和政策资源，推动公共资源向社区下沉，强化服务管理责任，切实增强社区综合服务功能。
（课题组成员：崔苏菁 王自生 胡飞腾 董智慧）
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