国务院试点“下放”用地审批权，专家：不需要过度担心耕地红线问题
记者 | 牛其昌 实习记者 唐青青
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2020年3月12日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》（下称《决定》）明确，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。
《决定》明确，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。
“之所以在这个节点‘下放’用地审批权，一个重要的背景是，目前经济增长势头放缓，稳增长、稳就业压力比较大，为了更好促进投资落地，要更加灵活有效地保障建设用地。”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对界面新闻表示，随着宏观经济形势发生变化，赋予省级政府更大用地自主权可以更好地为投资落地提供保障。
界面新闻注意到，“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”，该内容在2019年8月26日最新修订的《土地管理法》中已有所体现。
根据新修订的《土地管理法》第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；《土地管理法》第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
值得一提的是，《决定》提出“试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准”。而现行《土地管理法》则规定，永久基本农田征收、转为建设用地，均由国务院批准。
据悉，首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。
王小映分析称，过去在经济高速发展时期，建设用地和保护耕地的矛盾相当突出，为了加强对耕地的保护，国家将用地审批权上收并集中在中央，确确实实为保护耕地发挥了积极作用。但随着经济发展进入中高速增长的新常态，城镇化发展进入中后期，用地需求的矛盾没有过去那么突出。尤其是在稳增长、稳就业的背景下，赋予省级政府更大的用地自主权一方面可以更加灵活有效地保障建设用地，另一方面可以大大提高审批效率，对于保投资、稳经济、稳增长都会发挥积极作用。
山东农业大学经济管理学院副教授孟光辉认为，由于地方政府对本地情况更加了解，因此更有利于减少审批的成本。但需要说明的是，试点内容属于国务院行政权力的委托，仍然是以国务院的名义进行审批、发文，省政府负责具体执行。
“以科教文卫等公共事业用地为例，如果全国各个省市所有的项目都要报国务院审批，过程非常漫长。用地审批权‘下放’后，只要符合土地利用规划的，让省级决策层面批准，国务院和自然资源部负责监管，效率则会大大提高。”中国人民大学土地管理系副主任张秀智表示，按照当地经济社会发展的需要，此举可提高地方征地审批的效率。
然而，用地审批权“下放”也引发了部分人士的担忧，在地方政府对土地财政仍然较为依赖的背景下，若省级政府肆意扩大审批或违规审批，是否会对18亿亩耕地红线造成威胁？
王小映认为不需要过度担心土地红线问题，他表示，“土地审批要以规划为依据，不是随便乱批的。赋予省级政府更大用地自主权并不是说可以超规划批地，而是要以规划为依据。基本农田是由规划进行划定的，包括基本农田的位置、数量、空间布局都是一定的。”
王小映补充说，根据耕地占补平衡制度，国家规定占用耕地要“占一补一”，占用多少耕地就要补充多少，且省一级政府并不是实际土地出让的主体，因此不需要过度担心耕地红线问题。
孟光辉则认为，这一问题不能简单下结论，耕地转建设用地有严格的法定手续，违规审批需要负相应的法律责任。如果执法严格，不管国务院亲自审批还是委托省级政府审批，都不会出现太大偏差。在土地利用规划科学、清楚的前提下，严格执法，并不会突破耕地红线。但是，地方政府基于各种扩大建设用地的潜在动机，的确让人有审批扩大化的担心。18亿亩耕地红线是一道底线，因此必须加以重视。
孟光辉建议道，国务院必须建立科学的监督、抽查和惩戒机制，一旦发现违规违法的行为，除了追究法律责任外，可以适当减少当地建设用地的指标。此外，各省级人民政府应当建立权力行使的问责机制，建立常态化、科学的权力行使机制。
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