提升创新驱动政策绩效的思考 ●市委党校 高钏翔
为推进实施创新驱动发展战略，政府出台了一系列扶持、激励创新的主政策及配套政策，产生了积极的政策激励效应。从某种程度上说，创新主体创新能力的变化是以政策群为自变量的多元函数，其动力来源于政策群激励的政策合力，创新驱动发展战略的政策激励效应，是一系列政策（政策群）合力作用的结果。评估某一个具体政策工具的激励效果，以及一系列扶持创新政策组合的实际效应，须将其嵌入政策群之中，查找梳理问题，探求优化完善的思路对策。
一、 创新驱动政策实施中存在的问题
1.政策层级之间的存在关联性盲点
通过从政策群的系统性、支撑性、冲突性及政策主体利益关联性四个方面评价分析不同政策层次之间的关联程度，即政策关联性评估，发现第一层级的纲领性政策文件即《规划纲要》(宏观层面的指导性政策)、第二层级的与之对应的指导性政策即《配套政策》（中观层面的指导性政策)及第三层级的实施性政策(操作层面的实施性政策，如实施细则)之间的政策关联性虽然总体较完备，但某些配套政策与实施细则的系统性、支撑性及主体利益关联性仍然存在一些问题。有的实施细则缺少实施细则支撑，有的对配套政策的支撑存在可操作性问题，有的仅是配套政策的简单重复。
2、政策偏重对成果奖励，对创新过程激励引导不足
在税收扶持政策中，倾向于对那些已经完成创新过程已经从自主创新中获益的企业，给予“锦上添花”式的税收优惠奖励，而对于那些正在自主创新艰难推进阶段又尚未获益的企业，却没能给予足够的“雪中送炭”式的税收激励。
合理有效的企业自主创新税收优惠政策应当能够促进创新技术和工艺在各阶段和各环节之间转移，进而促进创新成果走向市场实现商品化。创新税收优惠政策的激励点主要置于企业自主创新的生产投入和成果转化阶段，实际上是对自主创新已经成功的企业的优惠奖励，而对于自主创新中风险最大、困难最多的研发极端却支持激励不足，从而使得政策引导企业进行自主创新的效用弱化，甚至具有一定程度的负面效应。
3.政策存在身份歧视，影响政策公平性
扶持企业自主创新的配套政策往往在扶持对象上设定的限制条件，不是以企业现实创新项目、创新能力等因素为依据，而是从区域划分、企业规模、企业历史成果等条件出发，制订扶持筛选对象的实施门槛，将一些产业优势大、项目创新价值高的企业拒绝在政策扶持大门外。歧视性的限制条件，影响了政策的公平性，挫伤了创新主体的创新积极性。
4.政策供给与创新周期时机匹配错位
在创新型企业成长过程中，创新不是一次性、间断性的活动，而是一个动态的连续过程，包括创意构思、研究开发、产品化和市场化四个阶段。而扶持政策的出台、实施，经由政策议程、政策问题确定、政策方案、政策合法化等政策过程，可能与一个创新过程的四个阶段在时间上的连续性、支持性，以及由此特征形成的创新链、创新环产生了错位、脱节，往往不能在关键节点上及时对创新型企业的创新过程提供高效匹配的政策供给，错失技术研发和市场化契机。
二、 优化创新驱动政策绩效的对策建议
1.增强政策层级自洽性，提高政策关联度
消除扶持政策各层级之间存在的关联性盲点，可以从配套政策与实施细则之间的系统性、支撑性、冲突性及主体利益关系等角度梳理它们的逻辑关联脉络，排查其关联性盲点问题。对政策系统性的筛查分析，从已出台的相应实施细则对配套政策目标的支撑程度、是否存在未出台相应实施细则对配套政策目标提供支撑情况着手进行。从实施细则的内容详细程度，是否具有可操作性、实施细则是否仅仅对配套政策的简单重复，缺乏进一步细化的具体办法，只是从宏观层面给予指导性意见等方面对政策支撑度进行修正。从政策目标或作用范围是否一致、是否存在冲突和混乱，是否存在执行矛盾等细节，排查配套政策与实施细则之间的冲突性。政策受益主体间的利益关联程度，可以通过分析政策执行是否达到预期效果，政策对象是否享受到政策带来的收益，政策受益对象是否公平公正等方面。
2.优化政策引导功能，加大企业研发动力
在税收优惠政策中，调整税收优惠政策中直接优惠比重过大而间接优惠不足的问题，建立“政府引导市场、市场引导企业”的运行机制，充分发挥市场的导向作用。调整税收优惠政策的激励点，前移政策扶持的重心，对自主创新环节中风险最大、困难最多的研发阶段给予充分、及时的支持激励。
3.推行政策普惠制，实现政策均等化
在税收扶持政策方面，减少企业所得税扣除项目范围上的限制性规定，以适应激励企业对自主创新投入持续增长的目的。与此同时，取消企业所得税歧视，统一各类企业所得税制度，以项目或创新行为为依据，将“特惠制”改为“普惠制”。
4.推进战略联盟建设，发挥创新扩散效应
运用协同创新发展的政策工具，引导创新主体特别是高新技术产业链中同质性、互补性企业中的创新要素合理流动配置，形成以企业发展需求和各方的共同利益为基础，以提升产业技术创新能力为目标，以具有法律约束力的签约为保障，形成联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的技术创新合作组织，建立联盟的信用机制、成果扩散机制，发挥行业技术突破的带动引领和扩散效应。
（本文系中共安徽省委党校课题成果之一）
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