资阳“首法”为安岳石刻撑起“保护伞”
□ 本报记者 蒲敏
资阳安岳被誉为“佛雕之都”，有摩崖石刻造像十万余尊，被列为全国重点文物单位的就有10处，是国家文化部命名的“中国民间艺术（石刻）之乡”。
毗卢洞的紫竹观音、卧佛院的左侧全身卧佛、华严洞辨音观音、圆觉洞“西方三圣”……安岳石刻，在 “古、多、精、美”的光环下，也面临着诸多 文物保护的压力。
难题
文化遗产遭遇“尴尬被爱”
“在文物保护过程中，安岳石刻面临很多难题：难在‘量多’‘面广’和‘分散’！”安岳县文物管理局博物馆股股长周永强告诉记者。
2018年8月，安岳石刻造像被“彩漆”事件引发了广大网友关注。还原事情的真相，就要追溯到上世纪90年代。“当时，当地群众对文物保护的理解不同。他们觉得请工匠给佛像‘上彩’不是破坏，而是一种虔诚的尊重和维护。”周永强介绍。
上世纪90年代以前，大批群众自发组织岩体加固和保护性建筑建设的行为较多。当时技术力量不足、技艺不精，有些改变了石刻本体所处位置的历史风貌，有些对石刻本体造成了毁损；自清代到上世纪90年代的“上彩”“修补”“增刻”等行为时断时续，有些技艺拙劣而毁损了石刻文物的艺术价值，有些则直接降低了安岳石刻的艺术水准……
通过长时间的深入走访和宣传，安岳群众对保护文物逐步有了正确的认识，但是安岳石刻面临保护难的问题依然存在。“文革历史原因破坏”“保护性破坏” “雨水侵蚀和自然风化”“偷盗破坏”“宗教迷信活动破坏”五大“破坏”难题仍亟待破解；保护管理体制不完善、文物保护专业人才匮乏、基础设施和环境亟待改善等现实问题不容回避。
“保护好安岳石刻，是我们义不容辞的责任！”市人大常委会主任王荣木指出，市人大常委会要倾听人民的呼声，发挥立法引领作用，把不可再生的石刻保护好，为我们子孙后代留下宝贵财富。
契机
地方“立法权”对准历史文化
2016年7月23日，四川省第十二届人大常委会第二十七次会议表决通过了《四川省人民代表大会常务委员会关于确定广元市、内江市、乐山市、资阳市、阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州开始行使地方立法权的决定》，资阳市正式获得地方立法权。
人大代表、政协委员、相关部门先后多次在不同场合提出制定《资阳市安岳石刻保护条例》的立法建议。“地方发展所需、人民群众所盼”这两项重要的标准，使得安岳石刻保护从众多的立法选题建议中脱颖而出，成为资阳实体法规的立法首选。
“听到市委批准把《资阳市安岳石刻保护条例》作为全市第一部实体法规立项之后，整个文物管理战线上的同志们都异常兴奋。”周永强回忆起当初的情景至今仍激动不已，“市人大常委会、市文广新局、市法制办、文物管理局……各相关方面人员马上聚集在一起，学习考察，深入一线调研。工作虽然繁琐，但是我们干起来带劲啊！”
作为初次起草《资阳市安岳石刻保护条例》的工作人员之一，周永强永远都不会忘记那种肩扛历史的责任和压力。“我们当时非常清楚，就是要立足资阳、安岳的实际情况，制定一部能够对安岳石刻起到保护效果的条例。要有资阳特点，要有可操作性，要顺应地方和人民群众的需求！”
2017年12月6日，市人大常委会召开全市立法工作联席会议第二次会议，初步确定将《资阳市安岳石刻保护条例》作为2018年度法规审议项目之一，由市文广新局牵头，安岳县政府及市旅发委、公安局、国土局、规划局等部门配合。市人大常委会通过立法项目计划后，用立法手段保护安岳石刻的大幕就此拉开。
聚力
依法为安岳石刻编织“保护网”
“字斟句酌”“咬文嚼字”“枯燥乏味”，这些词汇频频出现在记者的采访本中。回顾参与起草工作的历程，资阳市文广新局的袁朗记忆深刻。“比如说，对于条例名称，到底称《资阳市安岳石刻保护条例》还是《资阳市安岳石窟保护条例》就存在相当大的分歧，为此我们查阅了很多资料，经过很长时间讨论，最终选定现在的名称；再比如说，我们想表达禁止在佛像前‘敬油’的意思。因为在四川方言里，群众把这些仪式统称为‘敬菩萨’，但是站在法条的角度这样就不行！”几十条内容，一个字一个字商议、一个一个字斟酌，个中艰苦不言而喻。
2017年12月着手起草的《条例（草案）》作为资阳市首部实体法，具有为以后实体立法工作探路寻径、积累经验的重要意义。市人大常委会坚持立法质量与立法效率并重，加强立法组织协调，探索形成了“全程参与、分段领跑”的工作模式，提前介入市政府法规草案起草工作，引导部门围绕安岳石刻保护范围、责任主体、经费保障、合理利用等方面的问题起草初稿，最大限度将相关争议解决在审议前，提高立法效率和质量。
从相关部门多次讨论的《条例（内部讨论稿）》到面向社会的《条例（征求意见稿）》；从邀请大足石刻研究院、四川考古研究所、西南政法大学等专家论证，到远赴河南洛阳、山西大同学习先进经验、征求文本意见；从广泛向群众征求意见到市委书记陈吉明的亲自修改……无论是普通群众还是领导干部，不管是专家学者还是人大代表，资阳首法的每一点动向，都牵扯着太多关注的目光。
2018年4月27日，市四届人大常委会十二次会议审议表决通过了《资阳市人大常委会关于继续审议〈资阳市安岳石刻保护条例（草案）〉的决定》。
一审通过，是资阳聚集人才、同向发力的结果，也是取得地方立法工作阶段性的成果，标志着资阳市立法工作已经甩开步子，迈出坚实的步伐。
使命
“资阳首法”面对历史对话未来
2018年6月，市人大法制委会同市人大常委会法工委，组织法制委全体委员，部分市、县部门代表，邀请省人大常委会法工委立法专家，对《资阳市安岳石刻保护条例（草案）》进行了集中修改，形成了二审讨论稿；2018年11月，《资阳市安岳石刻保护条例（草案）》顺利通过资阳市四届人大常委会第十七次会议三审；2018年12月7日，《资阳市安岳石刻保护条例》经省十三届人大常委会第八次会议审议批准。
至此，资阳首部实体法规正式落地。
掌声响起，责任在肩。翻开《资阳市安岳石刻保护条例》，让我们一起来看它如何集中智慧，为安岳石刻牢牢撑起这把法的保护伞——
《条例》明确了安岳石刻保护的范围问题。安岳共有石刻10万尊，分布在69个乡镇，具有点多面广较为分散的特点。按照突出重点狠抓重点的立法要求，《条例》将县级以上文物保护单位中的石刻文物及其附属文物纳入立法保护范围，以利最大限度地整合保护资源和力量。
《条例》解决了安岳石刻保护的责任主体问题。针对职责不清、推诿扯皮的现象，明确了市、县人民政府及相关行政部门、安岳石刻保护机构的责任；根据安岳石刻分散的具体情况，重点明确了乡镇人民政府对辖区内石刻的责任；同时，规定了其他依法占有、使用安岳石刻的主体应当承担的责任。
《条例》的出台将有效解决安岳石刻合理利用不足的问题。采取专章规定的立法体例模式，通过九个条文，分别规定了文旅融合、文物开放、文化传承、讲解服务等多种措施，促进安岳石刻的合理利用，解决了安岳石刻利用效率低、社会参与度不够等问题。
《条例》的出台能实际解决安岳石刻保护不足问题。从保护的具体措施、相应的法律责任等方面，解决了实际操作中石刻保护的具体问题。针对上位法没有规定而客观存在的破坏安岳石刻的行为，如擅自妆修、增修、增刻、重塑，在非规定地点燃放烟花爆竹、燃烧香蜡纸烛、上油点灯等，坚持保护为主的原则，作出了禁止前述行为的规定，并明确罚则。
……
《条例》共有五章三十三条，包括总则、保护管理、合理利用、罚则、附则等部分。本着一切从实际情况出发，用资阳办法解决资阳难题的初衷，《资阳市安岳石刻保护条例》开启了立法保护历史文物的新篇章。它将为安岳石刻的保护工作提供更加翔实、精准的法律依据，也将为资阳深入推进科学立法、民主立法、依法立法，建设“法治资阳”提供样本。它将科学而有力地为安岳石刻撑起保护之伞，让资阳人更有责任和担当地面对历史、对话未来。
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