乡镇改革亟待破解四个难题
李永奇
2009年，中办、国办转发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，标志着我国乡镇机构改革正向全国范围内推开，要求于2012年基本完成乡镇机构改革任务。按照全省的统一安排，2007年榆林市将榆阳区确定为全市乡镇机构改革的试点，目前榆阳区的乡镇机构改革试点工作已基本结束。在即将推开的新一轮乡镇机构改革中需要破解以下四个难题。
破解乡镇干什么、怎么干的难题。随着社会经济的发展和各项改革的深入，榆林市乡镇的职能和机构设置都曾发生过多次调整和变化，尤其是伴随农业税的废除，农村人口计划生育工作逐步走上正轨，乡镇工作逐渐从过去“催粮要款、刮宫引产”中解脱出来，那么乡镇究竟干什么、怎么干一直是人们探索和谈论的焦点。在《意见》中将乡镇职能定位为：促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐这四个层面，将管理和服务相融合。榆林市新一轮乡镇机构改革，要围绕职能转变，应该依照改革“蓝图”，坚持分类指导、因地制宜，根据不同的乡镇类型确定不同的职责任务，既要体现共性，也突出差异性。对于农业乡镇职能转变的重点是着眼于推进农村各项改革，强化涉农技术，特别是农牧技术方面的服务，建立新型农业社会化服务体系，发展农民专业合作组织，履行好社会管理、维护稳定等工作；对于工业化和小城镇聚集区的乡镇，工作重点是创新经济发展模式，加强小城镇建设规划，加强流动人口管理，加大环境保护力度，建立和完善农村社会保障体系和突发事件应急机制；对于地处偏远乡镇工作重点是对农户和各类经济主体的引导、提供政策服务以及营造和改善发展环境，大力发展一乡一业、一村一品等特色支柱产业。
破解乡镇权责不一致的难题。当前乡镇职权大部分被县级有关部门上收，以至乡镇政府处于既不是完整的一级政府，也不是县政府派出机构的“两不像”境地。突出表现是条块关系有待协调，管人与管事脱节，事权与财权脱节；考核体制不科学，县、乡权、责不对等，权利无限小，责任无限大，上级政府和部门习惯将工作布置给乡镇，责任由乡镇承担；还有一票否决、黄牌警告等“紧箍咒”泛化，使乡镇领导将相当一部分精力用到应付检查验收、考核等事务上，真正投入到服务农业、发展农村工作的精力有限。针对这些情况，乡镇机构改革要扩权强镇和建立科学合理的考评考核体系结合起来，适度给乡镇下放权力，赋予乡镇履行职能必要的的事权、财权和执法权，明确由县区承担的职责任务不得随意转嫁给乡镇，需要由乡镇配合推动的工作，应明确乡镇职责和权限并提供必要的经费保障，通过减负来为乡镇减压、松绑。另外，对县派驻乡镇机构的领导考核、任免，要充分征求驻地乡镇党委、政府的意见，其在辖区范围开展业务要受当地党委、政府的监督。同时，要严格控制对乡镇“一票否决”事项，继续清理和规范各类评比达标表彰活动。
破解乡镇人才短缺、人员结构不合理的难题。乡镇机构编制推行“实名制”管理以来，各级、各部门切实把住了人员只减不增的口子，但由于历史基数大，乡镇超编情况还比较突出，全市222个乡镇中有近一半的乡镇超编，目前面临的一个问题是一方面乡镇人员超编突出，另一方面又人才短缺，真正能用得上、会干事、干了事的人紧缺。据统计，乡镇干部中中专和高中以下人员能占到38%。由于人才的短缺，知识结构不合理，一定程度上也影响着乡镇职能发挥。如何破解乡镇人才短缺的现状，一是加强对乡镇干部的培训，针对乡镇干部在农业实用技术、农村政策法规、市场经济知识等方面的缺失，采取缺什么、补什么，开展针对性强、形式多样的培训活动，使其尽快投入到服务“三农”工作中。二是借机构改革之机，制定人员分流优惠政策，实行干部提前离岗，同时鼓励干部领创办企业、到村任职。对提前离职、领创办企业、到村任职的干部，政府在经济上给予补助。三是结合人员分流，深化乡镇干部人事制度改革，创新用人机制。事业站所人员实行聘任制，建立能上能下、能进能出的人才流动机制。四是鼓励优秀大学生到村、到乡任职，为乡镇、村事业发展注入活力，解决乡镇人才结构性短缺的矛盾。
破解乡镇财政捉襟见肘的难题。上世纪90年代，乡镇财务基本上是由县级统收统支，基层政府基本没有债务，到了90年代后期，乡镇普遍成为一级财政，在新税制下，财权上收，事权下移，使乡镇逐渐沉淀了大量债务。农村税费改革之后虽然乡镇经费、人员工资纳入了县级财政统发，并予以保障，解决了乡镇干部“吃饭难”的问题。但由于乡镇债务堆积，加上大部分乡镇财政收入基本处于空白，使乡镇对惠及民生工程建设投入显得力不从心。针对这种情况，乡镇职能转变后，将主要精力用在发展主导产业，推进农业产业化，加快城镇化建设的同时，要在争取项目、发展乡镇经济、培植地方财源上下功夫，不只是等政策，向上面要钱。市县政府还要结合实际，鼓励乡镇一级发展经济、培植财源。
（作者系榆林市编办主任）
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