市州领导谈经济宜宾市推广运用PPP模式的探索与思考
中共宜宾市委副书记、市长 徐进
在公共服务领域，推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，以下简称PPP），是全面深化改革的重要内容。2014年以来，宜宾市认真贯彻落实国家和省上要求，主动作为，积极探索，全力推进PPP模式试点工作，取得了一定成效，但总体上还处于探索起步阶段，需要进一步理清思路，找准发展方向，积极推广运用。
当前宜宾市推行
PPP模式的主要做法和成效
（一）抓机构搭建，组织框架初步构建。市政府成立了高规格的PPP工作领导小组，在全省率先在市财政局增设独立编制机构——PPP项目工作办公室，明确了职责分工，统筹推进全市PPP工作。选配精干力量，从财政、发改、金融等部门中，精选熟悉项目管理、预算管理、政府采购、招标投标以及金融业务等工作的业务骨干配备到PPP办。
（二）抓宣传发动，思想认识不断提高。2014年8月，在全省率先举办了全市性的PPP工作培训会，邀请了国内知名专家专题授课，组织了县（区）政府、市级部门、国有企业200余人参训。2015年9月，召开了全市PPP工作推进会议，进行了再动员、再部署。通过广泛的宣传发动，转变了各级领导干部的观念，凝聚了思想共识，在全市掀起了推进PPP模式的工作热潮。
（三）抓建章立制，运行规则初具雏形。市政府及时出台《关于推进PPP试点工作的指导意见》，明确了基本原则、试点范围、运作模式和保障机制。密切关注国家PPP政策动向，编制完成《宜宾市PPP模式规范化流程（试行）》，梳理形成《政府和社会资本合作（PPP）模式相关法规政策汇编》，促进了全市PPP工作规范有序推进。
（四）抓试点带动，项目运作效果明显。构建宜宾市PPP项目库，认真开展项目征集申报、审核筛选和试点推进工作。2014年12月，在省政府举办的PPP签约仪式上成功签约项目6个，总投资26.51亿元；2015年11月，在全省集中签约仪式上签约项目13个，总投资74.04亿元，签约项目个数连续两年位居全省首位。目前，签约项目推进顺利，南溪区文化体育中心场馆改建运营项目已建成投入运营，中电海诺尔（宜宾）环保发电项目和屏山县供排水运营、建设合作项目已进入执行阶段，宜宾港志城作业区散货泊位工程、珙县漂水岩引水供水运营工程等项目已完成项目采购工作。
同时，在推进PPP工作中，也出现了一些普遍存在的困难和问题。一是思想认识还不够到位。部分地方和干部还停留在传统投融资模式和理念上，片面地认为PPP只是简单的融资手段；有的过于夸大PPP的功能和作用，认为是“包治百病”的良药；有的将PPP的功能“异化”和“曲解”，认为是政府在“甩包袱”。二是制度体系还不够完善。从宏观层面看，PPP制度建设的顶层设计还不完善，一定程度上影响和制约了地方政府的具体操作；从微观层面看，PPP项目实施、财政管理、价额调整、监督管理等制度机制还在探索建立之中。三是社会资本顾虑较多。一些社会资本对政府的契约精神和诚信态度信心不足，担心自身利益无法得到保障。多数PPP项目投资额度较大、运营周期较长，让一些社会资本望而却步。
深刻把握推广PPP模式
对宜宾改革发展的重大意义和作用
（一）推行PPP模式是促进宜宾经济增长的重要动力。当前，经济进入“新常态”，正处于经济增速的换挡期和产业转型的阵痛期。一方面，支撑我市快速发展的白酒、煤炭等两大支柱产业面临深度调整，房地产等传统产业持续低迷，出口、消费增长较为缓慢，新的经济增长点难以弥补传统产业萎缩产生的“缺口”，稳定经济增长面临较大压力。另一方面，我市正处于工业化和城镇化双加速的关键时期，特别是城镇化水平相对较低，2014年城镇化率仅为43.85%，明显低于全国、全省平均水平，还需要大量的基础设施建设和公共产品、公共服务供给。与此同时，我市社会存量资本有大量的投资需求。要保持我市经济平稳健康增长，必须继续发挥投资的关键作用，而全力推广运用PPP模式，有助于激发社会资本活力，尽快增加有效投资，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
（二）推行PPP模式是宜宾全面深化改革的重大引擎。推行PPP模式有利于加快转变政府职能。现代政府的核心要义就是法治规则、契约精神和市场观念，而推行PPP模式，政府必须从“管理者”变为“监督者”“合作者”，更加注重“按合同办事”，更加注重平等协商、公开透明，将有力倒逼政府转变职能，促进法治政府、诚信政府、透明政府建设。推行PPP模式有利于深化投融资体制改革。目前，我市的投融资体制中，政府投资仍然是主体，社会资本、民间资金只是有效补充。推行PPP模式，可以破除社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，可以解决“谁来投”的主体问题，明确“投什么”的方向问题，形成多元化、可持续、有效率的投入机制，降低政府的投资比重，最大限度地发挥社会资本在投融资过程中的地位和作用。推行PPP模式还有利于深化财税体制改革。PPP项目是长期合作项目，多数需要政府付费或者提供补贴，财政需要在中长期预算中作出安排，有助于改变以往“单一年度”的预算收支管理模式，逐步建立跨年度预算平衡机制，加强中长期财政规划管理。
（三）推行PPP模式是宜宾提升公共服务水平的现实路径。近年来，宜宾市不断加大民生投入，大力实施民生工程和民生实事，基础设施不断改善，公共服务水平明显提高，但总体上离人民群众的需求还有较大差距，一些重点领域仍然存在明显的“短板”，交通基础设施、城市供排水管网、保障性住房建设、社会化养老等还面临艰巨的任务。推行PPP模式，可以很好地激发市场主体活力，公共服务由过去的“政府供给”转向“合作供给”，拓宽了供给渠道，提升了供给质量、效率和水平，加快民生改善步伐，实现公共利益最大化。
（四）推行PPP模式是宜宾防范和化解各类风险的有效举措。一方面，将有效防范和化解地方政府债务风险。从我市政府性债务清理甄别的情况来看，风险总体可控，但是总额还是相对较大。推行PPP模式，可以通过TOT、ROT等方式，将我市融资平台公司公共服务存量项目转型为PPP项目，将政府性债务转换为非政府性债务，尽可能地减少存量债务。今后新建的公共服务项目，符合条件都可以按PPP模式实施，可以减轻我市公共财政举债压力。另一方面，将有效化解项目实施风险。推行PPP模式，按照“利益共享、风险共担”的基本原则，项目实施中的建造、运营等风险可由社会资本合理分担，可以改变过去政府单方面承担风险的局面。
宜宾市进一步推广
PPP模式的思路探索
（一）总体思路：政府引导、市场运作，充分论证、规范操作，积极稳妥、有序推进。
（二）工作目标：总体目标是将宜宾打造成为全省推广运用PPP模式的工作先行区、操作示范区和项目样板区。具体目标是近期构建一套制度、中期做实一批项目、远期培育一个市场，即：近期健全一套结构合理、配置科学、程序严密、系统规范的制度体系，中期做实一批名副其实、成熟可靠、持续稳定、可以复制的典型项目，远期培育一个统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP市场。
（三）方法步骤：一是试点先行。2014-2016年，加快建设PPP模式运行的体制机制，精心筛选收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度高的项目进行试点探索，树立典型，积累经验。二是渐次推进。2017-2018年，在适宜社会资本参与的领域逐步推行PPP模式，形成运转流畅的投资、建设、运营市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素协同机制。三是全面运作。2019-2020年，PPP模式覆盖到全部适宜范围并形成完善的制度体系。四是完善提升。2020年以后，打造成熟稳定的PPP运行模式，构建形成多元化、多层面、多渠道的PPP新格局。
（四）基本原则：一是坚持制度先行。始终把制度建设和制度创新作为我市推行PPP模式的首要任务，认真对接落实上级已明确制度框架，结合宜宾实际建立针对性、实效性、操作性强的制度体系，明确规则，提供指引，充分调动社会资本的积极性，使我市PPP工作在制度框架内规范运行。二是坚持科学论证。坚持对每一个项目进行充分的评估论证，认真比较PPP模式和传统政府建设管理模式的优劣，增强决策的科学性和合理性，确保项目的“物有所值”，杜绝“唯PPP至上”、“为PPP而PPP”。三是坚持示范引领。精心筛选一些有前景、易操作的项目先行先试，抓出样板，树立标杆，总结规律，积累经验，提炼和形成相对统一的范例，为其他项目的顺利实施提供有效的借鉴和参考。四是坚持积极稳妥。既不等不靠，抓紧行动，又稳打稳扎，循序渐进，尤其是要充分论证财政的可承受能力，宁可“少而精”，不可“多而乱”，切不可操之过急，更不能搞“一哄而上”，防止加剧财政收支矛盾。
宜宾市进一步推广
PPP模式的路径探索
（一）加强规则建设，夯实具有操作性的制度基础。要积极向上汇报、反映，呼吁国家层面加快推进PPP立法工作，尽快出台PPP项目财政管理办法、物有所值评价指引、财政承受能力论证等相关规定，及早建立完整的法律法规体系，切实解决推进PPP模式顶层设计的问题。要紧盯国家和省上政策动向，结合宜宾实际，建立健全管理制度体系，大胆探索建立PPP项目的投资合理收益保障、分歧解决、合同变更、中途退出、履约监管、风险分担、沟通协调等机制，进一步优化《宜宾市政府与社会资本合作模式规范化流程》，完善、细化和明确具体操作规范和实施流程，使之成为符合宜宾实际、具有宜宾特点的操作指南，有效解决全市推行PPP模式的标准问题、程序问题和规范问题。
（二）细化保障措施，构建具有双赢性的法治环境。要主动对接国家和省上关于支持PPP模式的保障政策体系，重点围绕财税支持、项目审批、用地保障、金融服务等内容，以社会资本最迫切、最需要、最关注的问题为导向，在法律法规原则范围内，大胆探索和创新，逐一研究制定具体明确、灵活适用、有吸引力的保障政策，切实增强社会资本的投资信心。要坚持依法行政，牢固树立重合同、守信用的契约精神，探索建立互相信任的机制和模式，自觉把权力关进制度的笼子，切实打消社会资本“怕政府政策反复、怕收益没有保障、怕配套政策不力”的顾虑。要深入推进“环境兴市”战略，进一步增强服务意识，简化办事流程，提高办事效率。要全面兼顾平衡各方利益，运用好市场“无形的手”和政府“有形的手”，全面优化项目设计，有效行使监督管理权，既避免社会资本利润超出合理区间、公共服务价格过高引发公众不满情绪，又保障社会资本长期合理回报，确保项目运营可持续，全面提高PPP模式项目的经济效益和社会效益。
（三）狠抓技术支撑，打造具有示范性的典型项目。要充分借助和利用“外脑”，依托财政部、省财政厅正在搭建的综合信息平台、咨询机构库等技术资源，从宏观上、整体上解决我市推行PPP模式的“技术支撑不足”的问题。要切实加强与国内外对PPP模式有深入研究的知名院校、科研院所、专业机构的合作，统筹整合市内项目管理、工程建设、政府采购等方面的技术资源，为推进PPP工作提供好智力支撑。要围绕“内涵准确、特征明显、便于复制、易于推广”的原则，精准选择一批定价调价机制透明灵活、市场化程度相对较高、有一定现金流的项目作为试点项目，严格按照PPP模式的本质内涵和操作指南，充分论证，规范操作，将其打造成具有典型代表意义的示范项目，为全市推广运用PPP模式积累经验、树立标杆、提供参考。
（四）打破思维定势，建设具有执行力的干部队伍。要紧紧抓住领导干部这个关键少数，切实强化宣传培训，采取举办专题培训、邀请专家讲解、开展主题讨论等方式，促进各级干部深入认识和理解PPP模式，真正搞懂PPP模式的精神内涵和核心价值。要充分利用市内媒体资源，广泛深入宣传，加强舆论引导，做好政策解读。要调整完善全市PPP工作领导小组，进一步明确职责分工，健全规章制度，完善运行机制，加快构建统一领导、分工协作、职责清晰、运转高效的工作格局。要充分发挥市PPP项目工作办公室的功能和作用，切实抓好政策制定、项目推进、平台搭建、监督评价、宣传推广、争议协调等相关工作。要指导各县（区）尽快成立工作机构并选强配齐工作人员，务实有效开展PPP工作。
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