烟台开埠初期的登莱青道道员潘霨
□杨 潜
清同治元年十二月（1863年1月），卸任天津知府的潘霨抵达烟台，接替被清廷免职的崇芳，出任登莱青道道员兼东海关监督；同治七年（1868）擢升山东盐运使兼署按察使。潘霨任职登莱青道近五年间，锐意开新，在口岸管理、城市建设、安定百姓等方面都有不俗的建树，是烟台开埠后为城市发展做出奠基性贡献的人物。
修订口岸税则
潘霨到任伊始，即以灵活的对外交涉手腕，妥当处置因法国人强横跋扈以及崇芳办理不当而导致的“烟台租地案”，平息了这场久而未决的外交风波，也使法国殖民者的凶焰有所收敛。
潘霨接篆之时，登莱青道衙门由莱州移驻烟台尚不满一年，百事待兴。海关事务尚未走上正轨，对重中之重的征税事宜，前任崇芳虽曾加以整顿，将各海口厘局改制为“关”，以烟台常关统辖山东五府十六州县二十三海口，但税收事涉各州县利益，加之点多面广，鞭长莫及，故各海口征收混乱、偷漏瞒报的状况未能根治，税额也未达到预期。
上任之初，潘霨亲往各海口或派出幕僚分赴各地核查实情，各海口官吏由道府衙门委任，统一事权。他在上报的禀帖中称：“文登县之威海口及荣成县之俚岛口、石岛口，民俗强悍，动辄聚众滋事，已成积习，征收税饷情形掣肘。余如黄县之龙口、即墨之金家口、胶州之埠塔头，向称大口，前年被匪窜据（指1861年捻军攻入胶东），尚未复元，税饷大为减色。此外，蓬莱、掖县、昌邑等处数小口，征税甚微。查登莱青三府，三面皆海，土脊民贫。中稔之年，所植米、麦、杂粮不敷本地食用。一遇歉收，粮价腾贵，力作小民立见饥馑。缘海滨广斥，向非产米之区，民间食用大半取给于外来客贩。各海口向系禁止粮食出海，委系有进无出。”有鉴于此，原由户部颁发的税则以及按天津钞关章程征税，并不适用于烟台实际情况。因此，潘霨便提出修改税则的请求，其要点：粮米为烟台转口贸易的大宗商品，议税应参照临清关稍减；另外大宗货物如大豆及豆饼，也多为从他处贩运而来，议税比照山海关稍减；其余日用品等货物，亦根据实际状况议税。潘霨还将进出海口的货物开造清册，上报省税厘总局。
东海关常关受山东巡抚衙门和三口通商大臣衙门双重领导，更改税则并非小事，须报经清廷批准。同治二年五月，山东巡抚阎敬铭会同通商大臣崇厚上折允准后，新税则于六月初九先由烟台海口施行。至七月初一，其余大小海口一体遵办。修订后的税则因地制宜，兼顾到各地物产、交通远近等不同情形，减少主要商品的抽征额度，提高贸易互通的积极性，使得口岸贸易日渐活跃，也推动了烟台经济的发展与繁荣。
烟台开埠后，通商口岸并未同步设立洋关税务司，港口管理权和外国进口商品税项征收先由烟台常关办理。因中方无翻译人员，难以与外商直接交涉，征税不便，前任崇芳采取的权宜办法是请英国、法国驻烟领事代为雇佣洋人协办。潘霨上任时，由总税务司赫德派来的英国人汉南也来到烟台筹办洋关。在成立东海关税务司之前，汉南即协助潘霨对口岸管理进行整顿。他们经过会商，制订《烟台口东海关章程》和《船只进口章程》，于同治二年正月二十八日由东海关常关正式公布。这两个章程的出台，改变了以往港口管理混乱无序的状况，可视为海关正规化管理的起点。值得注意的是，《船只进口章程》中明确规定：“凡船舶进口载有砂石（压仓之用），不得任意倾入港内，也不准利用小船倾入外港。如违定章，每次罚船主银不过200两。凡遇节假日，水手不准登岸。倘有滋事破坏物件者，须由船主赔偿，并罚银50两整。”同时，要求外商来中国进行跨国贸易活动时，必须遵守口岸法规。同治二年二月，汉南被任命为东海关首任税务司，并开始组建税务司署（又称“洋关”）。自此，东海关始有洋关与常关之分。次月，东海关税务司署正式对外办公，专门负责洋税征收。
兴建基础设施
烟台开埠前并无城区，除沿海一带间有零散村落，只有两处人口密集之地：一为久已废置军事防卫功能的所城；一为以天后宫为中心的商业集市，东西不足一里。开埠后，不仅国内劳动力大量流入，外国人亦纷至沓来，土地价格倍增，交易频繁。前任崇芳被免职的导火线，乃起因于英法两国领事欲租用同一地块而各不相让。有前车之鉴，为避免土地纠纷，潘霨到任后随即出台《烟台租地章程》，中外商民均一体遵行。该章程客观上也体现了对国权的维护。
烟台这座城市的发展，无疑是依港口而兴盛。辟为开放口岸之初，这里只是一个天然码头，装卸货物方式极为原始。随着口岸贸易量的增多，迫切需要修筑海关码头，但因资金等诸多条件的限制，码头建设一直被搁置。直到同治四年（1865），根据东海关的呈报，总税务司赫德与三口通商大臣崇厚、山东巡抚阎敬铭会商，上奏清廷允准，在烟台山西侧开始建造海关公署、专用码头及附属设施。这两项工程于次年竣工。其中，海关码头全长257米，东西走向突堤式，码头主体用长方石条砌成，最大水深近5米，靠泊能力为500吨，码头的配套设施在当时亦属先进。
海关码头建成的当年，又启动了另一项海港重要设施——灯塔的建造。这座建在崆峒岛最高处的灯塔，原本由潘霨倡议和筹款修筑，但因常关税收连年支应军饷，结余无几，建设资金不足，工程时断时续。最终在赫德等人的帮助下，于同治六年（1867）三月建成使用。灯塔以第二任海关税务司卢逊的名字命名，故称“卢逊灯塔”。
烟台港口的辐射范围广阔，腹地物产资源也十分丰富，但陆路、水路交通不畅，运输能力低下。即使港口至周边州县，也多为崎岖山路，主要依赖牲畜和人力运输集散物资。同治五年（1866），潘霨为改善口岸至内地的交通条件，征用大批人力物力修整了烟台至黄县的道路，使这条山岭沟壑中的小路变为烟黄大道，可以通行较为大型的马车，运输能力提升明显。后来，因缺乏资金进行日常维修，一遇山洪道路损毁严重，未能从根本上解决港口集散能力不足的问题。
开埠后，烟台最为显著的变化是商业、居民区快速扩张。在同治五年三口通商大臣崇厚的奏折中可见烟台城建的端倪：“新盖房屋万余间，争相购买，尺土寸金。偏东之烟台山麓，又为外国商人指租，建盖洋行及各国领事公所。人烟稠密，隙地几无。”可以说，这是烟台的第一轮“房地产热”。在潘霨任期的几年中，烟台由“海隅僻处”很快变身为繁华之地，“各路巨商云集，顿添行铺数百家”，成为以商业、运输业为主体的经济重镇。另一道风景是依山傍海的西式建筑大量出现，如烟台外商会芝罘俱乐部就是这一时期建造的。
整饬兵备防捻
烟台为海防要地，整饬兵备以保境安民，乃是登莱青道的职掌所在。至同治年间，发轫于安徽的捻军愈加声势浩大，已成为清廷的心腹首患，山东也变成争逐战场。咸丰十年（1861）秋，李成、张闵行曾率捻军一部入莱阳、招远、蓬莱，分兵三路进攻登州府属各地。他们围攻蓬莱未能得手，随后攻击福山、栖霞，一度兵锋进至芝罘通伸岗，威胁烟台口岸。捻军再转向东进宁海、文登、荣成境内，纵横半岛两月有余，给登莱青三府各州县造成重大财产损失和人员伤亡。
捻军作战惯于使用骑兵与清军争锋，长途奔袭，行踪飘忽。各地对付捻军的主要手段是“坚壁清野”，烟台亦不例外。鉴于前次战祸未远，为防患于未然，潘霨大办地方团练，饬令登莱青三府各州县在加固城墙的同时，在外城、山隘、要道等处，大规模修造圩子，即石围子或土围子。此防御工程的垒筑，依据地形地理条件，或筑成“长城式”，或筑成“环状式”，以阻断、迟滞捻军作战行动。
烟台口岸为“中外贸易之处，无城廓”。为防御捻军攻城，在城区东西两侧，分别修筑两条石头圩子，尤以西圩子为重点。石圩子由福山知县吴恩荣督建，可谓尽其所长。吴于咸丰十一年（1861）十一月任知县，并非出身科举，原是府衙小吏，靠历年捕盗剿匪，特别是被委派在济南府城外围挖壕筑圩、抵御捻军有功，获原山东巡抚谭廷襄保举而派任福山。洪钧为其撰写的《吴公墓志铭》记载：“旋以捻氛不靖，创建烟台石圩，并捐资备炮位。”烟台西石圩子北起海岸，南至今南大街处，长约近千米，成为一条颇为坚固的城防。同治四年（1865）一月，捻军大部再入山东，莱州全境戒严，潘霨饬令府县妥备城中防务。四月间，潘霨闻知捻军进入日照，随即会商外国驻烟领事，渡海赴崆峒岛勘察，选定空地一段，在高处预设瞭望塔，以作万全之策。次月，又在石圩子间隙设置炮台。九月，在福山县辖内实行严厉的十家牌法（保甲制度），强化民间社会管控。其法“十户立一牌头，十牌立一甲长，十甲立一保正”，规定牌上注明各家丁口、职业、籍贯，轮流巡查。一家隐匿盗匪，其余九家连坐。并在保甲中拣选精壮者充任团练兵勇。本年，捻军虽未入境，但全民皆兵之势，盗匪难以藏身。当年九月，捕获隐匿于蓬莱县的奉省匪首刘霞光等三人；十二月，宁海州又拿获奉省偷渡马贼头目连荆山等三人。
同治六年（1867）夏，经重新整合的东捻军数万人马突破运河防线，深入胶东腹地。他们虽攻势迅猛，忽东忽西，却一步步落入清军预谋的“彀中”。刘铭传、潘鼎新等人建议李鸿章将东捻军“挤入登莱海隅，趁势围逼”，故捻军东渡胶莱河后，清军主力并不急于追击。其后，捻军一部被清军偷袭于平度城外，受到重挫后向莱阳、莱州进发，登、莱府属各州县军情告急。捻军分兵数股，转战于招远、黄县、栖霞、蓬莱等地，欲攻城掠粮。各州县均防范严密，或凭坚城固守，或乘隙出击扰敌，使捻军作战目的难以达成。潘霨深知防卫烟台口岸的重要性，禀告三口通商大臣崇厚，从天津调来一支装备火枪的清军精锐部队，与烟台原有勇营一起布防于城区周边山隘、交通要地；又饬令福山知县吴恩荣，调集地方团练武装予以协防。潘霨与英、法两国领事会商，请其海军舰船屯聚芝罘湾，形成强大的军事威慑力量，以策万全。
潘霨在《韡园自定年谱》中记载：“六月初三日，文登报，莱、海遍地是贼，并有直扑郡城之说。同邓副将（天津勇营管带邓启元）至石环窑（似今世回尧）安营。初六日，亲带津勇、福勇至宁海口（奇山南麓要隘）、张八口分扎四营。此为烟台东南门户，山势巑岏，极其高峻。十三日，贼逼通绅岗，邓副将击退之，拿获捻首陈之林，贼退窜钜齿山（牙山）。二十七日，登州府暨福山县报，境内肃清。”随着清军包围圈不断压缩，捻军不得已退出登莱地区。同治六年十二月十二日，从山东境内突围的捻军残部在苏北一带被清军围歼，赖文光被俘。至此，东捻军全军覆没。
同治七年（1868）三月，潘霨因防卫烟台得力，奉旨赏加布政使衔。此前，他已多次获得朝廷奖赏：同治五年七月，奉旨赏戴花翎；同治六年一月，特旨赏加按察使衔。潘霨办事干练，足智多谋，在督率属官、稽查赋税、理断词讼、整饬兵备等军政事务的处理上，可谓得心应手、游刃有余。早在同治四年，潘霨就以办理东海关大见成效为由，保举一大批官员，并获得清廷允准。其中，奏奖吴恩荣以同知、直隶州知州在任候补，后吴恩荣出任济宁直隶州知州；福山海口巡检黄兆麟，请以应升之缺升用；协办海关征税的候补知县何毓福、江瑞采等人，请以遇缺即补，他们后来先后实授知县。
应对蓬莱教案
办理山东地方对外交涉是登莱青道衙门承担的重要职责，道员是具体执行者。烟台开埠后，根据条约规定，凡进入山东及北方各省通商、传教、游历的外国人若走海路，必从其口岸入境，依例由驻烟领事发放执照，道府衙门加盖关防，此为日常事项。遇有一般性中外交涉事项，各国领事也须先与登莱青道衙门沟通筹议，道员则根据具体情况逐级呈报。
潘霨任内，蓬莱、栖霞各发生过一起影响较大的教案，其中“蓬莱教案”又引发出一些连锁事件，处理过程长达近三年。
美国传教士梅礼士租赁蓬莱乡民空置房，原已达成合约，当地士绅因反对洋人传教而进行阻拦。这本是一起民间纠葛，却闹到了中美两国最高层面。同治三年六月二十八日，总理各国事务衙门（以下简称总署）致三口通商大臣崇厚咨文中称：“据登莱青道禀称，美国教士梅礼士往登州府传教，现因新教士来府无屋居住，议租东门外黄敬宗空油坊一处，疑为绅衿阮廷珍等从中阻挠，请出示晓谕该绅士不得从中拦阻等情。”潘霨认为梅礼士租赁民房可行，但蓬莱士绅们的反对透露出地方官员的态度，故请示山东巡抚和三口通商大臣。两衙门都不敢定夺，对待此事的处理意见也不一致，便再上报总署。总署以“今美国教士欲在登郡租房，既非通商口岸又与民情不恰，显有强租情弊，核与条约不合，碍难核准”，驳回登莱青道与三口通商大臣所请。恭亲王奕?还就此事照会美国驻华公使馆。美国公使蒲安臣于七月十九日照复总署，称：“七月十五日接到贵亲王照会，内开山东巡抚咨称，美国教士梅礼士欲租蓬莱县孀妇黄张氏东关房园一处，六月十八日领着泥水木匠硬拆房园修造，不服理说等情。亦以英国领事照会开称，租主情愿，不料绅衿阮廷珍等不准出租等语。”对此两种说法，蒲安臣已指示美国驻烟领事速去调查详明，再行回复中方。蒲安臣认为总署来文中指责梅礼士“欺凌孤寡”不合实情，请求“必须彻底查明，未可据一面之辞而遽为悬断”。美方显然不想把事情弄大，以免节外生枝。
美国教士在蓬莱的传教始于烟台开埠之前，他们筚路蓝缕、举步维艰，官府既不欢迎也未严拒驱逐，却被以儒学立命的乡间知识阶层视为洪水猛兽，仇教活动多由他们发起。奚尔恩所撰《美国北长老会山东差会史》记载：“梅礼士在失望之余向领事申诉说，中国人拒绝出租或售卖房屋，违反《中美天津条约》第十一条、第十二条。当梅礼士赁到房屋并要进行整修时，工人们却受到警告不得为外国人干活，迫使梅礼士自己动手带着佣人进行整修。有一个星期天，他们（指蓬莱士绅）企图放火烧房，梅礼士与狄考文带着手枪在屋里睡觉。”
尽管此事升级为国家间的交涉，事态发展却未缓和。登州知府指使蓬莱知县勒令梅礼士搬走，将房园交还原主，并要求美国驻烟领事通知梅礼士到县衙过堂受审。几经周折，这一案件由英国领事和一名中方推事共同裁决，最终大体达成协议：梅礼士退还其租赁的房屋，由知县帮助梅礼士另行租赁一处庙宇。
潘霨作为道员，尽管有对外交涉之责，但若协调不成，其权力影响也是十分有限的，能尽的职分常常是息事宁人而已。梅礼士事件的余波不断，当地士绅对传教愈加敌视。同治四年，传教士高第佩买到一处住房，再次激起蓬莱士绅的“反洋教”情绪。美国领事忧虑事态扩大，赶到登州府城处理，也未能平息一轮接一轮的风波。从同治五年六月间中美外交照会文献中，可知这一时期的中美纠纷之严重。
五月二十八日，美国军舰到烟台。次日，舰队副将和驻烟领事拜会潘霨，要求他致函登州府查办美国墓地被毁等事。潘霨不敢自作章程，以租赁房屋案已了结为由，敷衍了事。他深知，弱国的外交须以权变灵活为要旨。前次梅礼士租赁事宜，他的变通处理得法，却被总署驳回，以致留下今日之患。晚清办理涉外事件，官员即便实心办差，也动辄得咎。诚如李鸿章之手段老辣，也时常被清流劾议，讥其有辱国格。此次，美国人来势汹汹，大有新恨旧怨一起了结之意。果不其然，数日后军舰停泊蓬莱，该副将率兵百余人入登州府衙问罪，恫吓知府欲拿获拦阻租房的士绅。“副将陶口称：承水师提督命到此巡防。并说美国茔地屡次砸坏，今四年久，何以总不严办一人？当即拿获砸碑之人，罚出银二百两以修茔墓，使知儆诫。再后出示管保，不复砸坏可也。至租屋之事，须照条约第十二款刻速办理；如有舞弊滋事拦阻，即应严拿拦阻之人讯办。”可见其美国军人之凶悍。登州知府予以推脱，声称此事要禀告潘霨办理，只答应美国人饬令蓬莱知县拿获砸毁墓碑之人。在随后双方交涉中，潘霨依旧施展拖延之术，答复美方：“俟咨明总理各国事务衙门，会同贵国驻京大臣查明核饬办理。”潘霨把“烫手山芋”踢给了总署。美国公使馆参赞卫廉士在外交照会中曾声称：“贵亲王来文，为美国与贵国保守条约和睦日敦至居等语，劝将此言详思细度可也。若地方官尸位推诿，案悬有年，尚未办复。此生事端，系地方官自致，非应关向驻京者是问也。本大臣在华多年，凡事皆按情理二字做去，从未有好为生事者，谅贵衙亦素所知也。”
“蓬莱教案”外交风波最终能够和气收场，总署调整对外策略起到了决定性作用。后来，随着年深日久，传教士与蓬莱官民的交往也越来越密切友善。梅礼士于1895年病逝于蓬莱。他在此生活33年，创办了中国第一所启喑学校，1882年引进了美国大花生种植。这些贡献，是当年那些抱残守缺的蓬莱士绅未曾料想到的。
告别烟台
同治七年（1868）二月，潘霨奉旨补授浙江盐运使，行年53岁。闰四月，以回避商籍，调补山东盐运使。八月，与继任者刘达善（字子迎）完成交接。潘霨与刘达善同为江苏籍，两人多有诗词唱和。他在《和子迎观察游丝诗》中写道：“经风担雨身无定，过岭穿云志未摇。”回念平生，早岁蹉跎，历尽苦辛，千般感慨发于肺腑。
自此，潘霨进入仕途快车道。其主要官履：同治九年（1870）七月，任福建布政使；光绪四年（1878）十月，任湖北巡抚；光绪八年（1882），任江西巡抚；光绪十年（1884），任贵州巡抚，被誉为开启贵州近代化进程第一人。
光绪十七年（1891），潘霨离职归里。光绪二十年（1894），潘霨以高寿之龄逝于苏州故里。
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