关于加强榆林市食品安全工作的思考 市食品安全委员会办公室主任、市食品药品监督管理局局长李怀清
食品安全直接关系人民群众的身体健康和生命安全，是公共安全的重要组成部分，是民生之本，和谐之基，安民之策。近年来，市委、市政府高度重视保障人民群众的饮食安全，采取了一系列措施加强食品安全工作，全市食品安全形势持续好转，人民群众消费安全感明显增强，食品安全保障水平全面提升。但由于当前食品安全仍处在风险高发期和矛盾凸显期，站在确保延安广大市民、来延旅客饮食安全和创建全国文明城市的高度来认识和要求，榆林市的食品安全仍存在很多隐患，亟待解决，监管的责任重大，任务艰巨。
一、当前榆林市食品安全工作现实状况
全市现有食品生产经营单位27098家，其中无公害农业生产基地102个；规模畜禽养殖场户427家；农兽药经营门店833个；食品生产企业148家，食品生产加工小作坊831家；食品流通企业849户，个体工商户15934户，农民专业合作社4户，集贸市场、批发市场162个；餐饮服务单位7784个；生猪定点屠宰厂16个、家禽屠宰厂4个、牛羊屠宰厂4个。2012年，榆林市食品基本品种抽检合格率达到98.8％，全年未发生三级以上食品安全事故，食品安全形势总体稳定向好。在近年来省食品安全委员会开展的食品综合评价中榆林市始终位居全省前列。
总体来看，近年来在市委、市政府的正确领导下，通过各职能部门的不懈努力，榆林市食品安全监管工作得到不断加强，体现在一是食品安全体制机制改革得以积极推进。市政府调整充实了市食品安全委员会，将市食安办由临时机构改为常设机构，落实了编制、人员和经费。餐饮服务食品安全监管体制全面理顺，组建了市食品药品监察支队和宝塔区食品药品监督管理局，13个县区均成立了食品药品监察大队，形成了职责明确、责权统一的餐饮服务监管工作机制。将食品安全工作纳入县区政府和各食品监管部门年度目标责任考核，层层落实各级政府对本辖区食品安全负总责、各食品监管部门分级监管责任。二是强化基层基础工作，监管能力稳步提升。子长、洛川、黄龙等县从实现食品源头、生产加工、配送流通、餐饮消费、卫生环境和从业人员“六个放心”入手，开展了食品安全放心县创建活动，洛川、安塞等县成立了基层食品安全监管所，落实了监管人员，建立了基层食品安全监管体系。三是强化环节监管，食品安全监管成效显著。榆林市各级食品安全监管部门围绕各自工作职能，切实加强对农产品种植、食品生产加工、流通领域、消费环节的日常监管，全市食品生产经营秩序渐趋规范。农业部门强化农产品源头治理和市场准入，加强农业投入品监管，加快农产品标准化生产基地建设，农产品
质量安全水平明显提升。质监、工商部门加强生产和流通环节食品监管，大力整治食品小作坊，推行食品安全电子化管理，食品市场质量安全得到有效保障。食品药品监管部门制定了以“三池五柜”为重点，以“八有一整洁”为主要内容的《小型餐馆设置标准》，开展了“四街一片一园”小餐饮整规工作，集中解决普通群众就餐的食品安全问题，提升延安旅游城市形象。四是突出监管重点，开展专项整治。围绕贯彻实施《食品安全法》，先后开展了食品非法添加和滥用食品添加剂、学校及校园周边食品安全、农村食品安全、肉及肉制品等专项整治行动，严厉打击使用非食品原料生产加工食品、在食品中添加非食用物质等违法行为，破获了一起利用动物内脏、腐肉炼制地沟油和加工生产“问题豆芽”案件，共刑拘11人。仅2012年，全市共出动执法人员37060人次、出动检查车辆15120台次、检查食品从业单位33115家次。立案查处各类违法违纪案件406件，责令整改642户，取缔无证照食品生产经营户92户，取缔私屠滥宰窝点6个。
当前，榆林市正处在全面建成小康社会、加快实现城乡统筹发展的关键时期。实践证明，经济越发展、社会越进步，公众对食品安全的要求就越高，加强监管的需求就越迫切，食品安全问题就越敏感。近年来，榆林市食品安全工作虽然取得了显著成效，但是从老百姓需求和经济社会发展要求来看，榆林市食品安全保障条件还相对比较薄弱，食品安全形势不容乐观，食品安全风险隐患依然存在。特别是从建设圣地延安、生态延安、幸福延安和创建全国文明城市的战略目标要求出发，一些影响食品安全的深层次问题尚未得到根本解决。
（一）食品安全整体保障水平不高。从榆林市食品安全种植养殖、生产加工、流通、餐饮消费和餐厨废弃物管理各个环节来看，影响食品安全的诸多因素和问题仍很突出：1、在食品生产源头，农业投入品市场销售管理不规范，农药市场“三无”产品较突出；违禁、高毒农药使用或过量用药、不当施用化肥、滥用植物生长调节剂等造成食品初级产品生产源头污染；初级农产品的生产主要以分散型、粗放式家庭种植为主体，规模化的大型企业较少。由于缺乏科学使用农业投入品等知识和出于生产成本的考虑，食品质量的可控能力脆弱；畜禽养殖滥用饲料添加剂以及非法使用激素现象时有发生。2、在食品生产加工环节，榆林市食品产业发展整体水平不高，全市无一家规模化的食品生产加工基地，食品生产加工企业总体上处于“多、小、散、乱”的状况，全市在已注册登记的企业中，不足10人的小企业、小作坊占七成以上，且多数为家庭式小作坊，这类企业基础条件较差，生产条件简陋，食品加工工艺滞后，技术水平参差不齐，对所生产的食品不能自检，质量无法保障。至
于未经注册登记的诸如豆腐、肉食、凉粉、面皮加工等家庭作坊，其质量安全更难有效控制。3、在食品流通环节，食品安全风险监测体系建设尚不完善，在商场、超市、农贸市场建立的食品安全自检室多数流于形式，食品安全自检设备和试剂配备不足，检测人员不能熟练掌握检验方法。食品经营单位大多为小商店（小卖部），规模小，随意性大，缺乏必要的安全保障设施。特别是农村，食品经营条件更差，进货渠道杂乱，食品质量安全缺乏可追溯性。4、在餐饮消费环节，近年来小餐饮、流动食品摊贩、小饭桌餐饮食品安全问题引起社会广泛关注，但由于这些企业存在着数量大、分布广、规模小、卫生条件差、设施设备条件简陋、从业者素质参差不齐等问题，而且经过整治规范后“反弹”现象又比较突出，目前仍是监管的难点和薄弱环节。5、餐厨废弃物管理缺乏有效监控。仅以宝塔区为例，全区每天2800家餐饮服务单位，日平均产生餐厨废弃物就达8吨左右。但目前榆林市尚未建立餐厨废弃物集中收运、处置管理办法，非法收运餐厨废弃物、乱倒乱堆餐厨废弃物和用未经无害化处理的餐厨废弃物喂养畜禽的现象比较突出，餐厨废弃物去向、用途不明，一方面对环境造成污染，另一方面也为提炼地沟油提供了空间。
（二）体制机制原因导致市场监管漏洞较多。主要表现为一方面个别县区食品安全政府负总责，监管部门各负其责，企业是食品安全第一责任人的责任体系没有完全落实，基层食品安全监管网络不健全，监管责任难以落实到位；另一方面食品安全职能尚未理顺，责任主体多元、监督主体多元、法律依据多元，造成食品安全监管资源不能有效利用和发挥作用，工作中存在着监管职能不清、责任不明、推诿扯皮问题，导致部分环节存在监管“盲区”。特别是流动小餐饮摊点、夜市等餐饮模式配套监管制度不健全，没有明确监管主体，工商、城管及食品药品监管部门联动机制未建立，管理难度大。
（三）食品检验检测能力和水平不高。榆林市现有市农产品质量安全检测检验中心、市质量检验所、市疾控中心、市粮油质量检测检验站、市动物卫生监督所、市水产品监测站等六家机构涉及到食品检测检验，但没有一家专门综合权威的食品检验检测机构。由于食品安全检测检验资源和资金投入分散，检验设备投入不足，专业技术人员缺乏，检测合力不足，检测分工不清等问题，导致监管工作没有强有力的科技支撑，严重影响和制约着监管工作的开展，使食品安全风险加大。
（四）监管保障能力不足。各级职能部门机构普遍存在编制少、人力不足、执法车辆和执法装备短缺，缺乏必要的经费保障，导致食品安全保障水平不高。以宝塔区为例，区食品药品监管局38名执法人员承
担着全区2800多家餐饮服务单位和500多家药械经营使用单位的监管职责，区质监局从事食品监管工作的只有3人，却承担着全区400多家食品生产加工小作坊的监管任务。因此对城乡结合部、偏远乡镇和农家乐、农村红白宴席、流动饮食摊点和食品生产加工小作坊的监管十分有限。今年子长县石家湾中心社区石嘴村庙会发生的食品安全事件，就是由于监管力量不足，导致缺失监管造成的。
二、加强榆林市食品安全工作的思考
针对榆林市食品安全工作中存在的问题，就进一步加强全市食品安全监管工作自己进行了认真的思考。
（一）认真落实食品安全工作政府负责制。各级政府要牢固树立对本辖区食品安全负总责的意识，认真履行食品安全组织、领导和协调职责，定期研究和协调解决本辖区食品安全重点、难点、热点问题和人民群众反映强烈的突出问题。将食品安全监管人员经费和行政管理、风险监测、监督抽验、专项整治、重大活动保障、举报奖励、信息化建设、应急装备、宣传教育等各项工作经费足额纳入同级财政预算予以保障，在机构设置、人员编制等方面予以支持。
（二）支持食品企业加快转型升级，提高生产经营集约化程度。积极支持农村专业合作社、家庭农场的发展，制定出台具体的奖补办法，鼓励和引导食用农产品走一村一品规模化、集约化发展之路。扎实推进农业标准化生产基地建设，积极开展无公害农畜产品、绿色食品、有机食品认证工作；建立食品加工园区。将食品加工园区的规划建设纳入城市发展总体规划，由政府主导，工信委、非公有制经济发展局、发改委或商务局等职能部门组织，通过招商引资、财政补贴和土地划转吸引民间资本，根据群众对加工食品的需求筹资建设数量不等有适当规模的食品工业园区，将食品加工小作坊和地方特色食品生产企业归集分类，统一进入园区生产加工，改善生产条件和环境，降低食品安全风险，带动全市食品生产加工企业规范健康发展；在城乡贸易物流园区建设中，建设一批食品现代物流配送中心、农产品批发市场、农贸市场、超市以及零售连锁企业，为流通环节食品安全提供保障；在城乡建设和发展红色旅游产业中，布局建设一批餐饮食品安全示范街，为广大群众和游客提供安全放心的餐饮消费环境；在城市公用设施规划中，设置餐厨垃圾集中收集处置场所，制定餐厨废弃物管理办法，建立餐厨垃圾和废弃油脂专业处理系统，对每天用餐厨垃圾车收集回来的餐厨垃圾和废弃油脂进行系统处置，通过对餐厨垃圾进行无害化、资源化和能源化处理，转化为饲料、肥料和燃料，使餐厨垃圾变废为宝，彻底杜绝餐厨垃圾变成“地沟油”后回流
餐桌，实现餐厨垃圾统一化回收、规范化处置、资源化利用和达标化排放的目标。
（三）抓紧调整理顺食品安全监管体制。针对以往食品安全监管中存在的多头管理、分工交叉、职责不清等突出问题，中央决定整合食品安全监管职能，组建统一的食品安全监管机构。这次食品监管体制改革，全社会寄予很高的期待。目前，榆林市要加快机构改革和职能划转落实力度，按照中央关于推进食品监管体制改革的决策部署和《指导意见》的要求，组织实施好市县两级食品药品监管体制改革工作，确保职能和机构整合到位，确保人财物划转充实到位。食品药品监管体制改革，核心就是“整合”、“统一”、“加强”，不能简单将相关部门从事食品安全监管的编制划转到新机构，不考虑原有部门相关配合力量，这样有可能形成名义上加强、实际上削弱的局面。因此，在机构改革过程中，要根据食品药品监管机构承担的繁重任务，在力量配备、资源配置、投入保障上予以倾斜，确保新机构有足够力量和资源有效履行职责，确保通过改革使食品药品监管力量得到加强，监管能力得到提升。
（四）加快推进食品检测检验资源整合步伐。要结合这次食品监管体制改革，按照省政府办公厅《关于整合资源建设食品安全检测中心的指导意见》要求，结合延安实际，整合分散在各监管部门的检测检验资源，组建新的延安市农产品质量检验检测中心和延安市食品检验检测中心，各县（区）组建农产品质量检验建站和食品质量检测检验站，有效解决食品安全检测检验机构各自为政、投入分散、设施设备重复建设、检验检测能力低下的问题，逐步实现检验计划统一下达、检验资金统筹安排、检测结果统一发布、检验数据共享的检测体系，提升食品安全检测检验的能力和水平，真正为全市食品安全监管工作提供强有力的技术支撑。
（五）加快食品安全监管基层站所建设。按照“一乡（镇、街道）一所”原则，设立乡镇、街道办食品药品监督管理所，作为县（区）食品药品监管部门的派出机构，承担基层食品生产企业、加工小作坊、流通环节、餐饮消费环节监管和基层药品安全监管职责，填补基层监管执法空白。乡镇监管所按辖区人口万分之三的比例配备，原则上不低于四人。人员、编制通过工商部门及其派出机构划转或其他调剂方式解决。在每个行政村和城镇社区配备1名以上食品安全协管员，承担协助执法、隐患排查，信息报告、宣传引导等职责，保证基层食品安全监管网络有效运行。
（六）坚持常态化监管，深入开展食品安全专项整治活动。加大源头治理力度。加强农业投入品市场整顿，严厉打击生产销售假劣违禁农资行为，对初级农产品、水产品、畜禽产品滥用违禁药物及残留超标
的突出问题进行集中整治，推广使用低残留无害高效农药、兽药和无污染添加剂，规范种植、养殖行为；整顿生产加工环节。严格实施食品质量安全市场准入制度，严格审查企业生产条件，对不具备生产条件的企业要坚决依法予以取缔；依法严厉打击滥用添加剂、使用非食品原料生产加工食品等违法行为；加大对分散在城乡结合部、村镇的各类食品加工小作坊的监管力度，坚决取缔一批“黑窝点”、“黑作坊”和“黑工厂”，净化食品生产经营秩序；规范流通领域监管。督促食品经营企业落实进货检查验收、索证索票、购销台账和质量承诺制度。在大中型批发市场、城乡集贸市场、超市等食品经营企业建立健全食品安全自检机构，完善食品安全自检管理制度，确保食品安全自检系统不流于形式；强化餐饮消费环节监管。深入开展餐饮服务食品安全示范创建活动，全面实施餐饮服务食品安全量化分级管理。狠抓旅游景点、学校食堂、建筑工地食堂和农村聚餐活动的监管，巩固小餐饮整治成果。开展“小饭桌”专项整治，出台小饭桌管理暂行办法，制定“小饭桌”的准入标准，做到四有（有健康证、有消毒柜、有索证索票、有整洁卫生的就餐环境），规范操作流程，逐步解决“小饭桌”存在的安全隐患，把“小饭桌”变成放心餐桌。
（七）加快食品安全信息化建设。依托现有的电子政务系统及业务系统等资源，从建设食品安全监管信息库入手，加快建设功能完善的食品安全信息平台，加快推进食品安全电子追溯系统和食品安全分析预警系统建设，建立完善食品安全监测信息化网络，实现信息互联互通和资源共享，推行科学监管。
（八）构建食品安全社会共治格局。要以群众喜闻乐见形式广泛开展食品安全宣传教育活动，大力普及食品安全法律法规及食品安全知识，提高公众食品安全意识和自我防范能力。要畅通投诉举报渠道，依托“12331”建立统一的食品安全投诉举报中心，落实财政专项奖励资金，建立食品安全有奖举报制度，调动和发挥好食品相关协会等社会组织参与食品安全管理和监管的作用。要充分发挥各类新闻媒体的舆论导向作用，加大对食品安全违法行为的曝光力度，形成全社会重视食品安全、关注食品安全、保证食品安全、监督食品安全的良好氛围。
食品安全是重大的基本民生问题，我们必须把食品安全监管工作纳入加强和创新社会管理的总体布局中统筹考虑。作为我们食品药品监管部门有信心把这项事关人民群众切身利益的民生工程、民心工程抓好，真正做到延安食品市场环境有改善，措施有保障，人民群众吃上放心饭，喝上安全水，健康幸福生活，为建设圣地延安、生态延安、幸福延安做出新的贡献。
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