关于对延安市财政涉农资金整合试点工作情况的调研报告
王向东
支持贫困县开展财政涉农资金整合试点，是中央支持脱贫攻坚的重大政策举措，是财政涉农资金管理使用机制的一次重大改革，也是列入中省对地方各级脱贫攻坚工作、扶贫专项资金绩效评价等考核考评的重要内容。2016年以来，按照政策规定，延安市延川、延长、宜川3个国定贫困县被纳入财政涉农资金整合试点范围，由县级财政牵头，会同扶贫部门具体组织实施。今年，为全面掌握试点工作开展情况，找准问题和症结，有针对性地强化措施，规范和深化整合试点工作，在回顾试点以来整合工作情况的同时，坚持问题导向，会同市财政局农业科及市扶贫局相关人员深入延川、延长、宜川3县，与县级财政、扶贫等相关部门人员就财政涉农资金整合试点工作进行了座谈，面对面审查了年中整合调整方案。现结合整合政策规定和了解的情况，形成如下调研报告。
一、整合政策规定
财政涉农资金整合，有明确的政策，除规定整合资金范围、并不可突破以及必须编制和公开整合方案（包括年初整合方案和年中调整方案）、用于引领整合工作外，其他要求主要体现在以下4个方面：
（一）坚持以规划为引领，确定整合资金支出项目。整合资金支出项目要坚持以脱贫攻坚规划为引领，如出现部门专项规划或约束性任务确定的项目与脱贫攻坚规划确定的项目不一致的情况，原则上以脱贫攻坚规划为准。若部门专项规划或约束性任务确定的项目未纳入脱贫攻坚规划，且该项目与脱贫攻坚密切相关、属农业生产发展和农村基础设施建设事项、需要用整合资金安排支出，需先将该项目纳入脱贫攻坚项目库，并经本级扶贫开发领导小组同意。
（二）坚持以实质性整合为引领，确定整合资金规模。整合资金规模要按照在确保完成年度脱贫任务不存在明显资金缺口的前提下，坚持因需而整、应整尽整和实现资金在大类间打通、跨类别使用的原则确定。具体资金规模可参考上一年度年末执行数和当年需要实施的项目确定。当资金规模不足以支撑当年需要实施的项目时，需按照轻重缓急的原则对项目排序。整合落地中，还可根据上级转移支付资金下达情况适时对资金规模进行调整。
（三）坚持以精准投入为引领，确定整合资金投向。整合资金的投入，要以脱贫成效为导向，以扶贫项目为平台，在农业生产发展和农村基础设施建设范围内安排支出，优先保障贫困人口直接受益的产业发展资金需求，用于扶持产业发展方面（含产业项目的生产道路、小型水利设施等基础设施配套）的支出不得低于60%。其中对财政专项扶贫资金的安排，不得用于非建档立卡贫困户和非扶贫领域。
（四）坚持以创新为引领，不断提升政策效果和资金使用效益。加强行业内涉农资金整合和行业间涉农资金统筹的衔接配合，对行业内涉农资金在预算编制环节进行源头整合，行业间涉农资金主要在预算执行环节进行统筹，尽可能将各级财政安排的性质相同、用途相近的涉农资金纳入同一资金池，集中投向，形成政策合力。鼓励因地制宜开展多层级、多形式的涉农资金整合，将社会帮扶资金与财政支农资金捆绑使用。坚持积极探索与扎实推进相结合，研究总结经验、做法和规律，探索创新“三变”改革、资产收益扶贫等支农扶贫方式，为建立长效机制、做到“会整会用”打好基础。但突破现有管理制度规定的，应按管理权限和程序报批或申请授权。
二、整合工作开展情况
2016年试点以来，中省市不断完善政策和措施，持续推行项目审批权限下放县级、资金切块下达县区，支持试点县围绕脱贫攻坚发挥好财政涉农资金整合政策效果，提升支农资金使用效益。其中市级先后出台了《延安市整合财政涉农资金工作实施意见》《关于规范实施财政涉农资金整合试点工作的指导意见》，延川、延长、宜川县也按照规定制定了《统筹整合使用财政涉农资金管理办法》，每年遵循确定资金项目、测算资金规模、编制整合方案、组织项目实施、适时调整方案、检查验收项目的程序，开展资金整合和项目实施工作。尤其是在中省市近两年对整合工作的严格要求和延安市脱贫攻坚步伐加快的情况下，延川、延长、宜川3县整合工作已制度化，整合方案编制趋于规范化，整合资金基本实现因需而整、应整尽整和大类间打通、跨类别使用，以前年度存在的形式整合问题在2018年已得到彻底改变。
（一）从整合主体看，主动性明显增强。2018年，延川、延长、宜川县财政和扶贫部门已能提前主动对接，及早确定资金项目、测算资金规模，按时编报年初整合方案。对省市在方案审查环节指出的问题，也能及时全面修改完善。以前年度存在的谋划工作迟、多次催要后才能上报年初整合方案的问题，已得到改变。同时，纳入整合范围资金的主管部门支持度也提高，已由原先的不配合与支持转变为自觉适应。
（二）从整合方案看，质量大幅提升。2018年，延川、延长、宜川县编报的年初整合方案，存在的问题已大幅减少。修改完善的年中调整方案，内容基本全面，重点较为突出，确定的资金项目，与脱贫攻坚的关联度增强，整合资金投入与探索资产收益扶贫相结合，用于产业发展方面的投入均达到60%以上。延川、延长、宜川3县年中调整方案与当年年初整合方案及以前年度方案相比，质量大幅提升。
（三）从整合资金看，规模逐年扩大。延川、延长、宜川3县2016年起步试点时共整合资金3.2亿元，2017年增加到6.8亿元，2018年扩大到11.2亿元，2018年整合资金是2016年的3.5倍。其中延川县2016年整合1.9亿元，2017年整合2.1亿元，2018年整合4.1亿元，2018年整合资金是2016年的2.1倍。延长县2016年整合0.6亿元，2017年整合2.7亿元，2018年整合3.2亿元，2018年整合资金是2016年的5.7倍。宜川县2016年整合0.7亿元，2017年整合2亿元，2018年整合3.9亿元，2018年整合资金是2016年的5.6倍。整合资金规模的逐年扩大，也反映出了因需而整、应整尽整的要求已在加大力度落实。
（四）从整合方案落地情况看，方案的引领作用发挥越来越充分。涉农资金整合方案，既是政策落实情况的集中反映，也是整合政策落地的主要保障。对比延川、延长、宜川3县编报备案的2018年年中调整方案和年初整合方案，年初确定的资金项目稳定性提升，年中调整项目的数量和占比与往年相比已大幅下降。整合资金聚焦脱贫攻坚、财政专项扶贫资金不得用于非建档立卡贫困户和非贫困村、整合资金用于产业发展方面的投入不得低于60%的硬约束得到落实，资金投入的精准性进一步提升。整合资金实现了在大类间打通、跨类别使用。同时，由于资金项目的稳定性提升，以及省市财政部门对支出预算执行的密切关注，以前年度存在的整合资金支出慢的问题得到有效改善。2018年10月底，延川、延长、宜川3县整合资金平均支出进度达85.6%，较上年同期的56.8%增加28.8个百分点。
三、整合工作存在的主要问题及原因
近年来，随着各级对财政涉农资金整合试点工作的不断重视，以及部门、单位政治站位的进一步提高，整合试点工作也在逐步加强和规范。但从实地了解以及各方面反馈问题看，尤其是从2018年编制的年初整合方案和以前年度整合情况看，延川、延长、宜川县财政涉农资金整合试点工作，在以下方面还存在一些不容忽视的问题。
（一）政策学习及应用不到位。平时工作和本次调研中，在与延川、延长、宜川3县从事涉农资金整合工作人员谈及整合政策时，发现大家对政策的学习跟进不及时、不系统研究政策的问题十分突出。也正是这一原因，导致延川、延长、宜川3县方案编制人员防范和解决问题能力不足，因而方案编制中普遍存在的政策依据不足、整合资金不彻底、整合资金投入不精准等问题，在2018年初一直没有得到彻底解决。2018年9月，延川、延长、宜川3县上报的年中调整方案，质量虽大幅提升，上述问题也得到有效克服，但变化的直接原因则是省市财政部门严格审核、严格把关和实地指导完善的结果。就目前而言，对政策的学习和应用不到位，在试点县仍是明显的短板。
（二）项目库建设不够完备。项目是整合涉农资金的载体，整合资金项目必须从脱贫攻坚项目库中提取。但从延川、延长、宜川3县的项目库建设情况看，因工作滞后和建设内容不完备，导致资金等项目的问题十分普遍。2018年上半年，延川、延长、宜川3县扶贫部门按照中省要求，虽牵头组织开展了项目库建设工作，但从调研情况看，尤其是从上报的整合方案看，建成的项目库仍存在项目实施区域和布局、项目建设内容重点不突出；项目要素不完整，细化不充分，尤其是项目绩效目标没有按规范要求设置，指向不够明确，没有细化量化，完整性、清晰性、科学性、可行性欠缺程度很大；对同类项目没有打包归类，项目散乱现象突出；一些项目不够精准、不属资金支持范围，项目库储备项目数量还不够充足、质量更有待提升等问题。如延川、延长、宜川2018年的整合资金项目分别为177个、186个和493个，远高于省级要求的单个县年度扶贫项目原则不超过100个的规定。
（三）方案编制不够细化和规范。就延川、延长、宜川3县编制的2018年涉农资金年初整合方案和年中调整方案看，在未经省市审核前，仍存在实施步骤不完整，缺少项目摸排梳理和资金规模确定等必要步骤；思路、措施模糊，相互交叉，且与后续相关内容关联性差；补助标准不细化，且同类型的差异大；产业项目名称反映的产业特征不明显，与基础设施项目无显著区分；项目实施地点过于笼统，无法识别其与贫困村和贫困户的关系；主要建设内容不清晰，经济效益指标过于一致，财政资金支持环节体现不细、不精准等问题。
（四）支出企稳向好的基础还不牢固。今年以来，涉农整合资金支出进度正在逐步加快，向好的态势虽然明显，但基础并不牢固，仍存在某一时间节点的支出进度慢和县域之间支出进度差异大的问题。主要原因是：财政内部责任还未夯实，在收文、传阅及与项目主管部门的对接上衔接不够及时；一些项目前期准备工作不充分，立项、扩充设计、招投标、监理不完备，既影响了项目计划的确定，也延缓了项目实施；一些项目单位重视项目进度，不重视支出进度，存在应支未支问题；项目实施、项目审计、项目验收、支出报账、支出督促等各方共同促进支出落实的合力还未有效形成。
四、对策及建议
目前，延安市涉农资金整合试点工作方面存在的问题，大都是综合性问题，多数问题的根源也在项目上。问题的整改，不仅需要市县上下共同着力，更需要试点县认真统筹谋划和安排。针对目前存在的问题，建议采取以下措施予以克服。
（一）加强对政策的学习和执行指导，切实规范政策执行。掌握和应用好整合政策，是开展涉农资金整合试点工作的前提和基础。试点县也只有全面掌握和应用好中省2016年以来出台的各项整合政策，才有可能规范实施整合工作。针对试点县目前存在的学习研究政策不够、执行政策不到位的问题，一方面，试点县财政和扶贫部门参与整合方案编制人员、分管领导及其主要领导，一定要及时系统学习和贯彻落实政策，尤其是对于县级确定的、不符合资金投向的项目，在编制方案和安排资金时，要主动站在政策角度，敢于提出否决意见。另一方面，市级财政和扶贫部门要对政策系统研究，强化对县级人员培训，尽力弥补县级研究政策不够、把握政策不全面和不精准的短板；要加强对方案编制的指导和审核，确保县级编制的方案做到“三个到位”，即将应涉及的内容完善到位，将整合资金政策落实到位，将项目管理要求落实到位。
（二）落实项目库建设责任，切实提高储备项目质量。项目储备数量不足、质量不高，项目库功能作用发挥有限，是导致资金使用不精准和支出进度慢的主要原因，这也是去年各方面检查、考核、评价反馈的问题。今年试点县扶贫部门虽已按要求建设了2018-2020年脱贫攻坚项目库，但入库项目落实精细、精准、完全、彻底的要求还不够，加之项目库的管理动态性很强，因而，项目库的建设和管理仍然任重道远，还需试点县不断完善，以确保项目储备足、质量高。一是入库项目要落实精细要求，完整和细化填报各要素。二是入库项目要落实精准要求，所有项目必须与脱贫攻坚密切相关，符合整合资金投向。三是入库项目要落实完全要求，统筹考虑计划实施项目和已实施、但仍需提升成效的项目。四是入库项目要落实彻底要求，在填报各项目要素的同时，还需完整、清晰、规范填报项目绩效目标。
（三）夯实项目支出责任，切实提高预算执行进度。涉农整合资金支出，涉及项目实施、项目审计、项目验收、支出报账、支出督促等方面，责任主体多，必须统筹强化措施，加大力度推进。一是试点县要落实专人对接项目，及时督促项目单位加快项目实施和做好支出报账工作。二是县级财政要使用好资金预拨和催办、约谈、督办、调整等政策手段，传导支出压力，形成共同促进项目实施进度和支出进度的应有合力。三是市级要继续建立涉农整合资金拨付及使用台账，按月统计试点县资金预算下达、支出等情况，并适时通报，督促试点县切实加快预算执行。四是市与县级财政要强化日常监管和专项监督检查，夯实项目单位的支出责任，切实促进预算执行加快。
（作者单位：延安市财政局）
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