以城乡统筹发展为契机切实加强乡镇财政工作——关于进一步加强乡镇财政工作的调查与思考
乡镇财政是我国整个财政体系的基础，直接面对广大乡村和农民群众，在巩固基层政权、推进农村公共服务均等化、落实强农惠农政策等方面发挥重要作用。在榆林市率先实现城乡统筹发展、全面推进乡镇机构改革的新形势下，全面加强乡镇财政基础管理和基层建设工作（简称“双基”），对健全财政管理体系，推进财政科学化精细化管理，更好地发挥财政职能作用，具有重大而深远的意义。
一、榆林市乡镇财政工作现状
（一）乡镇财政机构设置情况
截止2009年底，全市共有乡镇166个，其中镇85个，乡78个，街道办事处3个。全市乡镇财政所163个。宝塔区23个乡镇（含街道办事处），按区块设11个财政所，其他县区基本每乡镇设一个财政所。163个财政所中，除宝塔区城区财政所为事业机构外，其余均为行政机构。宝塔、延川、安塞、志丹、甘泉、富县、洛川7县区的91个财政所为副科级建制，占55.8%，其余6县的72个财政所为股级建制。
乡镇财政机构人员12个县区实行“乡财乡用县监管”模式，即将乡镇财政所作为县财政局的派出机构，由县财政局垂直管理。仅洛川一县，在2008年深化农村综合改革、推行乡镇机构改革时，将乡镇财政所定为乡镇政府的内设机构。
（二）乡镇财政管理模式情况
一是集中核算模式。全市大多数县区全面推行“乡财乡用县监管”模式，其重要内容是将乡镇财政所作为县财政局的派出机构，以乡镇为独立核算主体，实行“预算代编，账户统设，资金统调、集中支付、会计服务”。在机构设置上，将原乡镇财政所与农税所合并，上划为县财政局的派出机构，更名为“××县（区）财政局××财政所”，人权、事权、财权由县财政局垂直管理。
二是预算管理模式。实行“定收定支、核定基数、超收全返、短收扣减”模式和“核定基数、超收全返、短收扣减”模式。
三是统收统支模式.实行“统收统支”模式，即取消乡镇总预算会计核算职能，撤销所有账户，统一开设县财政专户乡镇分账户，乡镇预算内外收入纳入县财政统一管理，原乡镇管理的预算单位由县财政按县级预算单位进行管理，乡镇各单位不再设立财务与会计岗位，财务管理由乡镇财政所（乡镇财务服务中心或会计核算中心）负责代办。
（三）乡镇财政干部队伍情况
全市166个乡镇，163个财政所，共核定编制人数1108人，平均每所6.8人。实有人数1180人，每所平均7.2人。其中行政编制547人，占46.4%，其他人员456人，占37.6%，工勤人员177人，占15%。现有人员中男性职工679人，占57.5%，中共党员414人，占35.1%。从年龄结构分，35岁以下462人，占39.2%，35-45岁420人，占35.6%，45岁以上298人，占25.2%。从学历状况分，本科以上219人，占18.6%，大专493人，占41.8%，大专以下468人，占39.7%。从专业机构分，财经类853人，占72.3%，其他类327人，占
27.7%。
（四）乡镇财政基础设施建设情况
榆林市山大沟深，自然条件差，历史欠账多，基础设施普遍落后。特别是农村农税改革后，乡镇财政征收和管理职能逐步弱化，乡镇财政所基础设施滞后现象表现尤为突出。全市163个财政所，半数以上没有独立办公场所，多与乡镇政府合署办公。全市现有4个财政所租赁房屋办公。在窑洞办公的财政所有36个，占22.1%。办公场所已使用20年以上的有71个，占43.6%，30年以上的有12个，占7.4%，40年以上的有3个。特别是延川县的马家河、冯家坪等3个财政所，现在仍然在50年前修建的破旧窑洞内办公。全市所有的财政所都是宿办合一。
（五）乡镇财政收入占县区地方财政收入情况
2003年，县区地方财政收入12.1亿元，其中乡镇级收入1.7亿元，占14%。到2010年，县区地方财政收入71.16亿元，其中乡镇级收入4.99亿元，仅占7%。乡镇级收入中，工商税收3.99亿元，占98%，非税收入7544万元，占1.5%，农业税（契税、耕地占用税）收入2461万元，仅占0.05%。
（六）乡镇财政信息化建设情况
榆林市各县区都实现了县乡联网，全面推行信息化管理。全市现全面推行“乡财乡用县监管系统”、“部门预算系统”和“惠农一卡通系统”，农村公益事业建设“一事一议”财政奖补系统已完成培训，现正在组织实施当中。
二、榆林市乡镇财政工作存在的问题
农村税费改革后，特别是2004年榆林市在全省率先取消农业特产税、免征农业税后，率先进入了农村综合改革的新阶段。新的形势迫使乡镇财政职能做出迅速的调整和跟进，原有的以收为主的职能不断弱化，而新生的以服务和监管为主的职能日益增强。但综合分析榆林市现状，乡镇财政工作存在一些不容忽视的问题，一是乡镇失去了预算编制的法律地位，二是乡镇三权不变中仅落实了财务审批权不变，三是大多乡镇政府对培植财源、组织收入的主动性和积极性不高，四是一些经济发达镇缺乏统筹城乡发展的财力基础。具体表现在以下几个方面：
（一）管理机制不健全，导致工作的错位和工作重心的偏移。一方面表现在县乡财政系统的内在关系上，无论是制度设计与资金安排，乡镇都依附于县级，由于财力的限制和乡镇发展的不平衡，县级财政难以形成对乡镇财政的统一协调指导，不利于乡镇财政建设与发展；另一方面表现在对乡镇财政人员的管理方式上，由于对乡镇财政人员管理考核体系不完善，实行县财政垂直管理的容易偏离乡镇工作重点工作，实行双重管理的县财政和乡镇工作安排容易产生不一致，特别是设为乡镇内设机构的，乡镇财政干部又包村，致使乡镇财政所失去了财政工作重心。从严格意义上讲，榆林市乡镇财政在现行体制下已不是完全意义上的财政了。
（二）人员编制不足难以满足繁重的工作需要。随着榆林市率先实现城乡统筹发展，不断加大民生投入规模和力度，乡镇财政支出管理和公共服务的职能不断加强，特别是各项强农惠农政策的进一步落实，惠农补贴资金的不断增加，“一折（卡）通”发放改革的不断深化，乡镇财政所的工作任务越来越繁重。但在乡镇机构改革中，由于认识不到位，大量压缩编制，导致乡镇财政人员严重不足，一人多岗、一岗多责现象普遍存在，难以满足工作需要，不利于工作的高效开展和资金的安全管理。榆林市全面推行“乡财乡用县监管”和“村财村用乡代管”后，乡镇财政所同时挂乡村财务服务中心（或乡村财务会计核算中心），两块牌子，一套人马，实行集中核算报账和代理会计服务工作。需设所
长（兼中心主任）、预算管理、税收征管、财务审核、经费会计、专户会计、村帐代理会计等6个以上岗位，而现全市163个财政所，有4个人的所33个，3个人的所12个，2个人的所1个。洛川县16个财政所，按每所6个岗共需96个人员，乡镇机构改革时，全县共核定乡镇财政编制65人，人员严重不足。
（三）缺乏业务培训，人员素质亟需提高。乡镇财政干部专业人员少，年龄结构老化。大多是税费改革前以征收农业税费为主要任务时，为组织乡镇收入录用人员，现税费免征了，乡镇财政职能不被重视，编制不增加，老的退不了，新的进不来，部分人员甚至不会操作电脑，信息处理、数据录入靠请人完成，严重影响了工作的高效开展。
（四）基础条件和办公设施亟待改善。乡镇财政所处于最基层，条件最艰苦，管理最薄弱。特别是财政困难县，由于乡镇财力困难，资金投入少，办公场所和办公设备极为简陋，信息传递极为落后，远远不能满足工作需要。现全市15个财政所在30年以上的窑洞办公，且多年来从未维修。全市大多财政所没有公务用车，有的县甚至所有乡镇财政所都没有一辆公务用车。部分县区甚至两三个乡镇设一个财政所，工作服务半径大，效率低，与新的政策要求不相一致（如部分惠农补贴要求三个工作日兑付到农户等）。
三、榆林市在加强乡镇财政工作上进行了一系列卓有成效探索
2004年，榆林市在全省率先免征农业税，持续2600多年的“皇粮国税”在延安退出了历史舞台，农民负担从政策体制上得到根本减轻，基本实现了生产环节的零负担，党群干群关系得到根本改善，农民群众生产的积极性空前高涨，同时也为农村综合改革提供了契机。正因为榆林市取消两税早，免税后暴露问题早，所以想办法解决一系列问题、甚至深层次矛盾也相应早了一些。近年来在市委、市政府的直接领导下，在省财政厅、省综改办的正确指导和大力支持下，围绕统筹城乡发展这一主题，在乡镇财政职能转变，“乡财乡用县监管”、“村财村用乡代管”、惠农补贴“一折（卡）通”发放、村级公益事业
建设“一事一议”财政奖补等方面进行了大胆、积极、有益的探索和尝试，取得了初步的成效。
(一)面对取消农业两税的新形势，积极探索转变乡镇财政职能的有效途径，进一步加强乡镇财政管理。农村税费改革、特别是取消农业税后，乡镇财政职能发生了“三个转变”，即由收支管理型向支出管理型转变，由预算管理型向核算管理型转变，由维持保障型向服务发展型转变。具体呈现为“三强三弱”，即公共服务保障职责不断强化，会计核算服务职能日益增强，涉农项目资金监管任务明显加强；与此同时，组织收入职能明显减弱，预算管理职能严重削弱，财政监督职能相对薄弱。乡镇财政工作重心从组织收入向管理服务过度，变“收钱人”为“发钱人”，服务职能日益凸显。榆林市不失时机地组织实施乡镇财政管理体制改革，主要内容包括调整乡镇财政工作职能，重新确定乡镇财政管理机构的工作职能和任务，改革对乡镇预算单位和村集体财务管理方式。同时制定了调整完善县乡财政体制，规范乡镇支出管理，全面开展乡镇“五清”工作（即清理账户、清理票据、清理人员、清理资产、清理债权债务），建立考核监督机制，建立农民补贴管理网络，加强乡镇财政管理机构自身建设等6项措施。通过不断补充完善并强力推进，初步理顺了乡镇财政顺应新形势的工作关系，提升了乡镇工作效率和工作水平。
（二）建立乡镇财务服务中心，促进乡镇财政职能向管理服务型转变。各乡镇都成立了乡镇财务服务中心或乡镇会计核算中心，实行一厅式办公，开设乡镇站所和村账服务两个窗口，为乡村提供高效、快捷、规范的服务。
（三）全面推行“乡财乡用县监管”，不断提高乡镇财政管理水平。即实行“预算代编、账户统设、资金统调、集中核算、会计服务”的管理模式。
（四）全面推行“村财村用乡代管”，为村级财务提供规范服务，对村级资金实施有效监管。各乡镇都成立了农村财务服务中心（或会计核算中心），实现了村级财务规范化、制度化、公开化，使村级财务管理初步走向正轨，从根本上解决了村级财务混乱、村民不断上访等老大难问题，还干部一个清白，给百姓一个明白，
对推进农村和谐稳定起到了积极作用。
（五）强力推行惠农补贴“一折（卡）通”发放，建立涉农补贴“绿色通道”。榆林市制定了惠农补贴“一折（卡）通”发放《实施意见》和《实施方案》，加强组织领导，强化协调配合，广泛宣传动员，加强业务培训，实施动态监控，加强监督检查，进一步扩大范围，明确目标任务，推行阳光操作，实行“一个漏斗向下”，即凡补贴给农民个人的生产性和生活性资金，成熟一项纳入一项，最终实现所有补贴都要纳入“一折（卡）通”发放的目标。目前，粮食直补、农资综合直补、良种补贴、退耕还林、畜牧业发展等11项补贴资金已纳入“一折（卡）通”发放管理范围。从根本上解决了过去发放环节多、发放形式多、行政成本高、工作效率低，甚至补贴资金被截留、挤占、挪用和抵扣等问题的发生，深受广大农民群众的欢迎和拥护。
（六）切实加强村级公益事业“一事一议”财政奖补工作，不断完善各项规章制度，确保工作取得实实在在成效。2010年，全市各县区共实施项目1114个，修建村内小型水利设施103处，桥涵157座，村容美化亮化项目26个，安置路灯617盏，以及村内道路和活动广场等，中省市奖补资金达3663万元。农村基础设施和生产生活条件得到初步改善。
四、进一步加强乡镇财政工作的对策建议。
进一步加强乡镇财政工作，是适应统筹城乡发展、均衡城乡公共服务的需要，也是适应形势变化、转变工作职能的需要。基于榆林市近年来的实践和探索，结合现行体制下乡镇财政存在的问题，我们认为，只有进一步理顺乡镇财政管理体制和运行机制，合理确定职能，不断加大对乡镇财政的投入，全面加强乡镇财政基础管理和基础设施建设，不断提升管理水平和能力，才能促进乡镇财政更好地为农村提供公共服务，促进城乡统筹步伐。
（一）坚持分类指导原则。充分发挥乡镇财政的公共服务职能是统筹城乡发展、加快城乡一体化进程的必然要求。必须从实际出发，实行分类指导、区别对待政策，着力破解乡镇财政管理中的体
制障碍。要研究制定出台加强乡镇财政建设指导性文件，分类指导和不断改革县乡财政体制，满足不同类型乡镇发展的需要。在合理划分县乡事权和财权的基础上，综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础等因素对不同类型的乡镇实行不同的财政体制。
——对经济基础较好，发展潜力较大、收入水平较高、自给能力较强、城镇化水平较高的建制镇（重点镇），按一级政府完全财政管理，即按照事权财政对等原则，实行大包干体制，并在一定时期内保持政策的相对稳定和连续，收入按属地化管理，全部留给乡镇，促进城镇化、产业化进程，并不断培养壮大新型税源，稳固乡镇财源基础。
——对税源少、经济发展较缓，收入规模较小、城镇化水平较低的乡镇，在“乡财县管”基础上，采取相应过渡性措施。首先按照公共服务均等化要求，实行统收统支，保障基本公共支出需要。其次在财政体制上，实行核定收支、结余留用、超收全返的政策，鼓励和促进乡镇发展经济，增收节支的积极性。
（二）规范乡镇财政机构设置，落实乡镇财政对口管理指导责任。关于乡镇财政机构设置，一要明确乡镇财政机构的性质，二要核定乡镇财政所的编制，三要统一机构管理模式。财政部已经明确，各级农村综合改革办公室为专门的乡镇财政管理机构，负责本地区乡镇财政机构建设、职能定位、资金监管和业务指导工作。各级应将乡镇财政建设纳入总体发展战略规划，尽快出台指导性文件。在农村综合改革办公室加挂“农村财政（或财务）管理局”牌子，负责落实对乡镇财政所的管理、考核、监督指导和业务培训等工作。
（三）加大对乡镇的转移支付力度。目前，榆林市多数乡镇属补贴乡镇，基本财力靠上级转移支付。乡镇财政实力的壮大，需要依靠自身的努力和体制机制的不断完善，也有求于（有赖于）中省市县各级的政策和资金扶持。特别是延安作为统筹城乡发展试点市，在当前收入增长乏力、支出需求趋旺、可持续发展后劲不足的情况下，更需要中省预以特殊的倾斜和照顾。一是全面加快城镇化进程，对重点镇基础设施建设，以工业化带动城镇化的相关项目，在资金
投入和项目布局上予以重点扶持，提升中心城镇的综合承载能力，完善服务功能，充分发挥其辐射、带动、示范和引导作用，推动农村剩余劳动力向城镇转移，使农民进城有相应的产业保障，进得来、稳得住、能致富。二是加大对农业产业的扶持力度。要健全扶持农业政策体系，加快农业产业化发展，为改善农村生产生活条件，缩小城乡居民收入差距，促进城乡一体化进程奠定基础。三是健全财税政策扶持体系。取消或减少要求县乡配套资金的项目，县乡企业新增地方税收全部返还当地，并进一步加快推动村镇银行试点工作，多渠道筹措建设资金，增强乡镇自我发展能力。各级对乡镇的财力补助要按工作开展和时间进度及时拨付到位。同时，乡镇也不得及占挪用村级补助资金。
（四）明确乡镇财政职能定位。乡镇财政职能是县级财政职能的延伸，要确定乡镇财政职能定位，做到乡镇财政不越位、不缺位、不错位。通过近几年的实践情况看，乡镇财政职能应主要包括以下几个方面：一是管理监督资金；二是会计集中核算；三是公共财政服务；四是预算编制管理；五是国有资产与债务管理；六是组织协调收入；七是财经政策执行。
（五）加强“三项”建设，全面提升乡镇财政履职水平。即理顺管理体制，加强乡镇财政机构建设。提高服务能力，加强乡镇队伍建设，正确认识乡镇财政工作任务的艰巨性、繁重性，根据实际需要增加人员编制，为开展工作提供人力保障。规范管理行为，加强乡镇财政制度建设。
（六）加大投入力度，全面改善乡镇财政履职条件。各级应加大对乡镇财政建设的投入力度，重点解决乡镇财政办公用房不足、交通工具缺少、现代化办公设备不足等问题，为乡镇财政干部创造必须的工作环境。要规范标准化建设，加快“金财工程”建设步伐，提高信息化管理水平，建立乡镇财政经费保障机制，确保乡村组织正常运转。
（七）强化资金监管，提高财政资金使用效益。乡镇财政肩负着推进农村公共服务均等化、落实强农惠农政策的重要任务，是财政服务“三农”的窗口，要针对目前监管中存在的“管而不严、监而不严”，“看得见管不着”等乡镇财政监管缺失甚至存在盲区等问题，重点做好财政资金监管工作。一是规范资金监管范围；二是完善资金监管机制；三是强化补助资金监管力度；四是严格项目资金监管；五是优化本级预算管理；六是加强村级资金监管。
（作者单位：延安市农村综合改革办公室）
张克军
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