社区矫正全面试行发展态势、存在问题与对策——浅谈宝塔区如何开展社区矫正工作
一、社区矫正概念及理论依据
社区矫正发源于上个世纪，它是积极利用各种社会资源，整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害不大的罪犯或者经过监管改造确有悔改表现，不再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作，是当今世界各国刑罚制度发展的趋势，反映了人类社会更理智、更人道、更高效的刑罚观念。那么什么是社区矫正？社区矫正是非监禁刑罚执行方式，是将符合法定条件的罪犯置于社区内，有专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正对象包括五种罪犯：被判处管制的；被宣告缓刑的；被暂予监外执行的（包括：有严重疾病需要保外就医的、怀孕或者正在哺乳期的妇女、生活不能自理、使用监外执行不致危害社会的）；被裁定假释的；被剥夺政治权利并在社会上服刑的。社区矫正经过一百年的发展在世界各国得到普及，体现了人类社会的文明和进步。如今，社区矫正在加拿大占被判处刑罚的79.26%，在澳大利亚、新西兰、法国、美国占被判处刑罚的70%，在英国、日本占被判处刑罚的50%以上，在韩国、俄罗斯等国占被判处刑罚的45%。而我国仅占被判处刑罚的百分之十几。截至2009年底，全国已有29个省（自治区、直辖市）、219个地市（州），1354个县（市、区）、15621个乡镇（街道）开展了社区矫正试点工作。到2010年2月底，全国累计接收社区服刑人员435693人，解除矫正224056人，在矫正服刑人员211637人。根据江苏省2010年5月底统计数据显示，社区服刑人员达4万多人，占监狱押犯的50%左右。从发展趋势看，随着全国试行社区矫正工作的推进，社区服刑人员总量将持续增长。社区服刑人员在矫正期间的重新违法犯罪率为0.2%。社区服刑人员年人均经费为2000元左右，东部沿海城市较高，如上海为5000元左右；中西部地区较低，如湖南为1000元，四川为1000—1500元，重庆1500元。陕西省按照2009年9月“两部两院”《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，决定在全省107个县（市、区）各选择3个具备条件的司法所先行试点。即2010年5月至6月筹备启动，2010年7月至12
月份实施阶段，2011年1月至2月总结试点阶段成果，2011年3月全面试行社区矫正工作开展。
宝塔区社区矫正工作从2010年5月试点以来，我局组织人员对试点司法所进行排查、摸底，从2008年以来试点社区矫正对象共有44人。在社区矫正工作中，我们坚持区委、区政府统一领导，区司法局具体实施，区人民法院、人民检察院、公安宝塔分局密切配合，社会力量广泛参与的原则，坚持依法矫正、公开、公平的原则；坚持公、检、法、司专门力量与其他部门、单位相结合的原则；坚持社区矫正与监禁互动的原则；坚持解放思想、改革创新的原则；采取了“三抓”举措：一是抓“无缝对接”。积极与公安宝塔分局、宝塔区人民法院、人民检察院、延安监狱、劳教所等各成员单位对试点司法所44名社区矫正对象全部实行了无缝对接，确保不发生脱管漏管现象。二是抓培训指导。对现有的社区矫正工作人员有计划地组织进行业务知识培训，切实提高矫正队伍的业务素质和履职能力。运用好基层工作信息平台（网络版）及时上报矫正对象信息。三是抓制度建设。完善了《宝塔区社区矫正试点工作实施方案及考核管理办法》等系列制度，使社区矫正工作有章可循，操作规范。
二、存在问题
（一）社区矫正工作缺乏法律依据社区矫正工作相关法律法规不完善。立法的滞后给工作开展带来了统一认识、统一做法、全面推进等方面的一定难度。目前社区矫正工作开展的依据是2003年7月10日最高法院、最高检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》、司法部2004年5月9日出台《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》、近日省高院、省高检院、公安厅、司法厅联合印发的《陕西省社区矫正工作流程（试行）》和《陕西省社区矫正衔接工作细则（试行）的通知》，客观上存在名义主体和实际主体分离现象，权责不明，公、检、法、司职
能部门之间的衔接，市、区之间同处一城的工作职能衔接都存在一些困难，由于得不到法律保障，社区矫正工作受到了方方面面的制约，特别是社区矫正的执法权限和社区矫正执法人员的法律地位的缺位至今没有明确。
（二）机构不健全
要将社区矫正工作真正落到实处，必须建立相应的社区矫正机构，配备工作人员。但是，由于我区至今未成立专门的执行机构与执法人员，使之社区矫正做不到基本的三点：一是严格的材料接转手续，仔细检查出狱证明，释放证或解教证明，并列入重点人口管理范畴；二是严格执法人员入户登记；三是建立监控档案，如果按照试点出台办法要求，对社区矫正真正执行实际上都未开始。司法行政干警警力不足而职责又不明确，对社区矫正的执行构成了严重的制约。
（三）基础设施建设差，人员的配置薄弱
社区矫正工作需要有一定的物质设施，帮助矫正人员进行就业指导。例如，帮教中心的设立，帮教学习教材等。如仅建设这样的物质设施，这些设施的建设资金和运行费用的来源等，都需要在相关立法建议中加以规定。就我区来说，由于市区同处一城，常住人员44.2万人，加上流动人口20万，大概城区人口约60万左右，而我局基层司法所仅有编制人员40人，有23个基层司法所，平均每个乡镇不到两人，一人所12个。由此可见，人员比例相差太大。社区矫正工作为一项严肃的刑罚执行工作，需要有一支高素质的队伍来执行，然而我区基层司法所有三分之一的人员并非法律专业，许多工作人员知识水平、能力跟不上社区矫正工作性质的需要。
三、社区矫正工作对策
（一）整合人才资源强化人员配
备
社区矫正依赖三类人员：专业社区矫正工作者（目前就是司法所的人员兼职）、辅助社区矫正工作者和社会
志愿者，要加强这三支队伍建设。区委、区政府应根据司法所承担工作任务的现状和将来的发展趋势，应加强司法所力量。按试点文件要求，设乡的政府社区矫正一般按2-3人编制，设镇的政府按3-5人编制，在目前司法专项编制不足的情况下，在地方事业编制中或申请公益岗位来充实一线司法人员，解决人员编制问题。现在北京、上海杭州等省市做法是司法所以招聘形式，经过专门培训持证上岗后才被录用。根据我区实际情况，可借鉴兄弟省市的做法，以政府“购买服务”方式，安排一定的事业编制，从其他部门调入一些热爱司法工作的人员，购买公益性岗位和聘请一些有识之士参与社区矫正工作，确保人员落到实处，工作取得实效。
（二）加大财政保障
社区矫正的一个重要原因是减少行刑费用，降低成本。目前，全国监狱在押人员超过150万人，据统计2010年10月，宝塔区仅在延安监狱关押宝塔区籍的300人。司法部预防犯罪研究所的研究表明，我国平均犯人的监禁时间是6年，美国是2.5年。我国每监禁一名犯人的年平均费用超过10000元人民币，这仅是监狱运作的费用，把建造监狱的资金也算在内，这个就要超过14000元人民币。以上海为例，上海关押一个罪犯的年平均费用高达2.5万元至3万元。这个费用很大一部分由地方政府承担，继续建造监狱已经不可能，通过社区矫正减少监狱的压力势在必行。以上海为例，社区矫正成本降低达70%以上。当然减少刑罚执行费用不是唯一目的，保障人权，让罪犯回归社会才是最终目的。社区矫正工作是一项复杂的社会系统工程，需要各部门共同努力，没有一定的物质技术支持是很难完成的。从现阶段的情况看，一是我区社区矫正经费应该保持在人均3000—5000元比较合理，并且列入区财政预算，做到专款专用；二是探索设立社区矫正专业社会团体基金。可以学习上海、浙江等地的模式，成立社区矫正服务中心，采取政府购买服务的方法，保持一
支稳定的社会专业矫正力量；三是允许建立面向社会的筹集、募捐等机制。从而确立以社会公共为主渠道，其他基金为辅的资金支持格局，确保社区矫正工作经费有稳定来源渠道；四是采取保证制度。适用矫正对象和担保人交纳一定数额的担保金，作为一种辅助的约束力，全方位、多管齐下、多种措施并举，以发挥其应有的作用。重点解决“三无”（无家可归、无亲可投、无业可就）人员的生活困难金、刑释解教人员的安置费、过渡时期的安置费（一个月）、职业技术、技能培训费、创办安置帮教中心和依托个体私营企业安置的经费，依据劳动部门或以职业介绍所的方式，走市场化的道路，最大限度地就地安置，力求解决脱、漏管现象，减少回归人员的重新犯罪。
（三）加强组织领导，切实把社区矫正工作落到实处
1、统一思想、加强领导。各级党委、政府对于社区矫正工作新任务一定要统一思想，充分认识开展好社区矫正人员工作的重要意义。区上应把社区矫正工作任务纳入全区目标责任书考核范围，实行单项考核。区、乡（镇）两级党委、政府主要负责人要对做好社区矫正工作负总责，分管领导是第一负责人。各级综治办要把社区矫正人员工作作为综合治理和平安建设的重要基础性工作，切实抓紧抓好。基层司法所要在同级党委、政府统一领导和综治委（办）具体指导下，组织落实社区矫正工作措施，加强对社区矫正对象的管理和教育，调动各成员单位和社会各方面的积极性，努力提高社区矫正工作水平。各成员单位每年在对贫困人员进行援助、救济、慰问时，要在同等条件下，优先考虑社区矫正对象人员，使其充分感受到社会的温暖，并将社区矫正情况及时上报社区矫正办公室，司法局要充分发挥职能作用，全力做好社区矫正各项工作。
2、夯实基层基础工作。乡（镇）街道党、政组织要承担起组织落实社区矫正工作的责任。乡（镇）街道综治委
（办）要通过综治工作中心平台和工作机制来抓好社区矫正工作。村（社区）党组织、村委会和司法所、公安派出处所要建立社区矫正对象人员责任制，把社区矫正工作成效与（社区）负责人和民警工作实绩考核、晋级晋职和奖惩挂钩，夯实工作责任。
3、强化考核奖惩。各乡（镇）、街道党委、政府统一领导下，不断提高司法所社区矫正的责任意识，逐步完善考核奖励机制。健全落实对社区矫正工作的情况通报制度，坚持日常考核与年终考核相结合，具体工作与实际效果相结合，促进社区矫正工作水平不断提升。要把社区矫正人员的管控、帮教及刑释解教人员的重新违法犯罪率和工作经费保障情况列为当地政府考核内容。对考核结果为优秀的社区矫正工作个人和组织，要根据国家有关规定予以表彰奖励；对考核结果为不合格的单位或因责任不落实、措施不到位、发生社区矫正人员重新违法犯罪甚至参与重大恶性刑事案件或群体事件的地方，对责任人、司法所、公安派出所等成员单位帮教的责任人员，乡（镇）、街道党政领导以及监管改造教育环节相关负责人。实行责任倒查，严肃追究相关单位领导和责任人的责任。
总之，社区矫正是一项利国利民的民生工程，是一项全社会复杂的系统工程，开展社区矫正的意义重大。它有利于探索建设有中国特色的社会主义刑罚制度，积极推进社会主义民主法制制度，充分体现我国社会主义制度的优越性和人类文明进步的要求；有利于对那些不需要、不适应监禁或者继续监禁的罪犯有针对性的实施社会化的矫正，充分整合各方面的力量，把提高教育改造质量，最大限度地化消极因素为积极因素，维护社会稳定；有利于合理配置行刑资源，使监禁矫正与社区矫正两种行刑方式相辅相成，增强行刑效能，降低行刑成本。社区矫正工作的试点的实行，将对我区构建和谐宝塔、平安宝塔、法制宝塔产生积极的意义。
（作者单位：宝塔区司法局）
董国政
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