用统筹城乡理念探索“三农”发展新路子
党的十七届三中全会提出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。省委、省政府将延安确定为全省统筹城乡发展先行示范区，出台了10个方面28条政策措施，加快推进延安城乡一体化发展。面对新的发展形势和政策机遇，甘泉作为一个农业县份，只有准确把握农业农村出现的新情况新问题，用统筹城乡发展的理念，才能使“三农”难题得以有效破解。
一、科学研判，正确认识“三农”发展现状
对发展形势做出科学研判，是破解“三农”难题的前提条件。就甘泉而言，近年来在中省市一系列强农惠农富农政策支持指引下，农村经济日益繁荣，城镇化发展趋势日趋明显。一是农业生产方式发生了根本性转变。按照“菜畜富民”的发展思路，大力推进农业结构调整和产业优化升级。2011年，全县设施蔬菜种植面积达到3.1万亩，猪饲养量达到10万头、鸡饲养量达到205万只，设施农业覆盖全县3镇3乡2个中心社区的5280户农民，占到农村现住户数的70%以上。建成纪丰农业、劳山鸡业、联威农牧、丰裕种猪等涉及工厂化育苗、种猪繁育、饲料加工、禽蛋产品加工及蔬菜产品加工、贮藏、销售的龙头型企业8家，组建农民专业合作社30个，农业产业化经营机制初步建立起来。农业实现了由传统种植业向现代设施农业发展的转变，过去广种薄收、粗放分散的家庭耕作方式逐步被设施生产、集约化、规模化、专业化的现代经营方式所取代。二是城乡居民收入增长较快。近几年，全县城乡居民收入均保持了两位数的增长的速度。2011年，城镇居民可支配收入达到19750元，增长17.1%；农民人均纯收入达到6594元，增长24.4%，农民收入由原来单一的生产性收入转向经营性、工资性、财产性等多渠道收入，农业菜畜两大产业提供的收入占到全县农民人均纯收入的60%以上。三是农村基础设施明显改善。“十一五”以来，我县新修乡村油路142.1公里、四级砂石路32.3公里，基本实现了村村通油路、自然村通等级砂石路目标；实施农村安全饮水工程165处，农村安全饮水问题彻底解决；累计建成新农村重点村23个，完成移民搬迁624户2734人，农村生产生活条件切实改善。四是农村社会事业不断发展。全县中小学布局调整全面推进，各类教育均衡发展，小学和初中入学率均达到100%，“双高普九”成果得到进一步巩固；完成乡镇卫生院改造7个，建
成乡镇卫生室101个，农村卫生三级服务网络全面覆盖；建成乡镇综合文化站3个，村级文化室和农家书屋51个，农村社会事业不断进步。五是农村社会保障不断完善。义务教育“两免一补”政策全面落实，“蛋奶工程”覆盖面扩大到高中阶段贫困学生，新型农村合作医疗参合率达到99.7%，新型农村养老保险参保率达到91%，城乡低保做到了应保尽保，农村社会保障滞后局面得到有效改善。这些都为加快统筹城乡发展奠定了基础，也创造了条件。
但是我们还应看到，目前城乡发展的差距持续拉大，农业农村经济发展明显滞后，“三农”工作面临许多新情况、新问题。一是农村大批青壮年劳动力流向城市。青年农民进城务工经商以及为让子女享受到更好的教育、医疗等公共服务而进入城镇生活，使得农业劳动力素质呈现结构性下降，“村庄空心化、农业副业化、农民老龄化”问题开始显现，农业面临后继乏人的窘境。二是农民持续增收的基础还不稳固。当前，农业参与市场竞争的水平低、能力弱，农民在城镇就业的渠道窄、不稳定，多数农民仍然面临因病返贫、因灾返贫、因学返贫的现实状况，融入城镇生产生活的能力还非常有限。三是农村土地流转进展缓慢，难以实现规模化、集约化经营。随着农村土地利用价值逐年提高，一些青壮年农村劳动力虽然流出农村，但对土地离而不弃，大量留守的中老年人由于思想观念等原因，也不会轻易放弃种地。这些都造成了农村土地流转困难，制约了农业规模化经营。四是城乡社会事业差距悬殊。城乡教育不均衡、农村公共卫生服务不健全及社会保障体系才初步建立等问题突出，农民文化素质和思想观念还不适应统筹城乡发展的形势。五是城乡一体化规划工作相对滞后。在城乡整体规划缺失的情况下，重点镇和新型农村社区建设进展缓慢、标准不高，还不具备承载和吸纳农村居民能力。这些都是我们解决“三农”问题必须积极面对、认真研究、全力破解的难题，也是我们必须加快统筹城乡发展的内在推动力。
二、“三化”并进，全力推动城乡一体化发展
推进统筹城乡发展，解决“三农”问题，最终要实现的就是农业现代化、农村城镇化、农民居民化。甘泉地处延安市近郊，区位优势、资源禀赋、生产要素等具备了在延安率先实现统筹城乡发展的基础和条件。我们要紧紧抓
住甘泉撤县设区纳入延安“十二五”规划、甘泉工业园成为国家级延安经济技术开发区“一区三园”之一、甘泉农业产业园区成为延安国家级现代农业示范市建设重要组成区块的发展机遇，着力在现代农业发展、城乡基础建设、公共服务均等化方面加大推进力度，构建起“三化”（农业现代化、农村城镇化、农民居民化）并进的城乡一体发展格局。
（一）坚持产业互动，推进农业现代化发展。农业现代化是农业经济发展的最终方向，也是富裕农民的根本途径，其核心是要实现由一家一户小规模、广覆盖、分散生产的传统经营方式向农户联合、龙头引领、大规模、大覆盖、集约化现代经营方式的转变，由只注重一产发展向注重一二三产互动发展的方式转变。因此，要按照产业向园区集中、土地向规模经营集约、人口向城镇集聚的要求，推动三次产业互动发展，为农业现代化提供强有力的支撑。一是要大力建设现代农业园区。坚持按照“以粮养畜、以畜促沼、以沼促菜、菜畜富民”的发展思路，依托甘泉洛河川道丰富的土地和水资源优势，进一步优化产业布局，大力实施“一带四区”现代农业建设工程，即通过建设洛河川道绿色产业开发带下寺湾纸坊养殖园区、下寺湾现代蔬菜示范园区、劳山鸡业蛋鸡养殖园区、道镇纪丰现代农业示范园区，集中连片发展设施蔬菜种植3.5万亩，标准化畜禽养殖小区60个，实现养猪存栏7.2万头、养鸡存栏150万只，使全县三分之一的川台地面积实现园区化，把甘泉建设成全省绿色蔬菜生产示范县、畜禽良种繁育和生产基地县、现代循环农业示范县。二是要加快推进工业园区建设。按照“大企业引领、大项目支撑、园区化承载、集群式发展”的总体要求，依托已经和正在建设的国家级延安经济技术开发区甘泉工业园，积极策划论证项目，加快基础设施建设，加大招商引资力度，促进骨干优势企业和优质生产要素在园区有效聚集。特别是要重点引进和培育农产品加工企业，孵化农业产业化龙头，将农产品生产、贮藏、加工、销售等各个环节联合起来，形成一体化发展的产业链经济，增强农业抵御市场风险和参与市场竞争的能力，有效发挥二产对一产的带动和引领作用。三是要积极发展现代服务业。按照“依托延安、服务延安、发展甘泉”的思路，充分发挥甘泉良好的生态和区位优势，加快“甘泉八景”和劳山、东沟生态休闲旅游开发，
大力发展休闲度假区、乡村旅游、观光农业和农家乐等，带动有机种植、特色养殖和特色农产品供给，实现一产和三产的有机结合。通过推动三次产业互动发展，一方面，促进生产要素优化组合，让农村土地向产业园区、经营大户、农业企业集中，把农民从千家万户的小生产经营模式中转移出来，变成专业大户或产业工人；另一方面，坚持“谁投资、谁建设、谁受益”，吸引和鼓励各类企业、经济组织、干部职工、城镇居民把物流、资金投向农村，领办、创办农业园区、家庭农场、养殖小区、农家乐等，实现农民与居民、农业与工业双向互动，让更少的农民种更多的土地，在实现振兴农业、繁荣经济、富裕农民目标的同时，通过农场、农家乐等，使农村文化和文明得以传承、保护、发展。
（二）坚持重点推进，加快农村城镇化进程。农村城镇化是打破城乡二元结构、缩小城乡差距、统筹城乡发展的必然要求。甘泉将重点围绕县城、2个重点镇和6个新型农村社区的人口布局要求，积极建好承载平台，全面加快城镇化发展。一是进一步提升县城的承载服务功能。以适应撤县设区和休闲旅游开发新要求为目标，按照“生态文明、宜居宜业”的城市功能定位，加快实施县城“南延、北拓、西跨”战略，用5年左右的时间，将新城南延至麻子街、北拓至关家沟、西跨至太皇山、曲里、县屯，加快旧城改造和新区建设，拉大城市框架，实施组团开发，全面提升县城接纳进城农民、吸纳外地人口的服务功能，真正把甘泉建成宜居宜业之城。到2015年，力争县城城区控制面积达到10平方公里，县城人口达到5万。二是加强重点镇和新型农村社区建设。按照“聚居人口适度、服务半径合理、资源有效配置、功能相对齐全”的原则，全面加快下寺湾、道镇重点镇和桥镇、石门、高哨、劳山、麻子街、东沟新型农村社区建设，集中配套社区综合服务中心、小学、幼儿园、卫生院、超市、文体等服务设施，解决好供水供气、道路交通、排水排污、垃圾处理、绿化美化等突出问题，让政府公共服务向农村延伸，提高农民生活质量。到2015年，全县重点镇人口达到5000人以上、新型农村社区人口达到2000人左右。三是搞活城镇经营管理。树立经营城市的理念，按照“政府抓规划、民力搞建设、社会出效益”的要求，充分运用城乡建设用地增减挂钩政策、闲置资产处置变现、土地置换流转等措施，做好以地生金大文
章，吸引社会资金、民间资本进入社会服务、公共管理等各个领域，着实解决城镇“建设资金”、“建设用地”、“群众安居就业”等瓶颈问题。四是大力实施移民搬迁。采取“有所为有所不为”的办法，通过实施移民搬迁工程，撤并偏远弱小的自然村、空心村，引导贫困村和偏远拐沟村群众集中向县城、重点镇和新型农村社区进行搬迁。搬迁安置要制定相关政策，打破区域限制，尊重群众意愿，维护农民权益。一方面由群众根据生产需要、生活趋向，自主在县城、重点镇或新型农村社区选择一处进行安置，享受同等的移民搬迁政策；另一方面对暂不愿放弃土地经营权和宅基地使用权的农民，可以让其通过土地流转、租赁等方式，实现土地的规模化、集约化经营，农民既能在城镇居住、务工，又可以回乡种地，实现生产与生活分离。这是保护农民根本利益的需要，也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。
（三）坚持均等服务，促进农民居民化转型。统筹城乡发展的最终目的，是让城乡居民共享均等化服务，让农民过上和城里人一样的生活。政府在安排重点项目建设、兴办社会事业和建设社会保障体系时，要坚定不移地把农民作为受惠中心，把农村作为发展重点。一是要大力推进农民向城镇转移。加快建立城乡统一的劳动力市场和就业服务网络，有针对性地对农民开展职业技能和素质培训，培育一批有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，鼓励农民进入城镇、工业园区、农业产业园区务工经商，加快人口城镇化进程。二是要切实提高公益事业服务水平。要利用现有的城乡公益事业基础设施和投入机制，发挥好县城和重点镇的服务带动功能，从而降低或减少公用事业投入成本。到2015年，全县每个乡镇和中心社区建成一所高标准幼儿园，实现学前三年免费教育；加强乡镇社区文化站、卫生院、计生服务站建设，全面提升城乡公共服务水平，让城乡群众充分享受同等优质的国民待遇。三是要提高城乡社会保障能力。扎实做好新型农村养老保险、合作医疗扩面工作，健全城乡低保和五保户供养制度，构建多元化社会弱势群体救助体系，加快农村保障性住房建设，切实从改变农民生活方式和思想观念入手，推动农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。
三、多措并举，凝聚统筹城乡发展合力
统筹城乡发展，解决“三农”问题，是一项长期的、艰巨的、复杂的系统工程，综合性强，涉及面广，需要统筹规划，凝聚合力，全力以赴推进各项工作落实。
1、加强组织领导。按照“党委统一领导，党政齐抓共管，部门各司其职，各方协调推进”的工作机制，组建成立由县委、县政府主要领导牵头、分管领导全员参与的全县统筹城乡发展工作领导小组，下设统筹城乡发展办公室、重点镇建设办公室、新型农村社区建设办公室、财政性项目资金整合使用管理办公室，具体负责重点镇和农村社区建设的规划制定、组织实施、资金管理、督促考核等工作，做到分工明确，协调一致，全力保障统筹城乡发展各项工作的有序推进。
2、科学制定规划。要坚持以统筹城乡总体规划的蓝图，从全县整体上综合考虑人口布局、城乡建设、产业发展、公共服务、资源配置和生态环境等因素，将城镇社区与工业园区、农业产业园一体规划，一步到位，全域覆盖，避免规划重叠、相互“打架”的现象发生。要坚持按照“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一条龙”的原则，保证规划在执行中的权威性和严肃性。要围绕规划分解目标任务，策划包装项目，加大招商引资、争项争资工作力度，梯次推进实施，真正使规划变成现实。
3、整合项目资金。要按照“渠道不乱、用途不变、各计其功、捆绑使用”的原则，整合各级各类涉农项目和资金，集中安排用于重点镇、新型农村社区和现代农业园区建设。各有关部门要根据规划和中、省、市投资导向，指导帮助重点镇和新型农村社区谋划、论证、包装、争取项目，从简从快办理各项手续，全程跟踪服务，全力加快推进。
4、创新推进机制。一是探索农村土地合理有序的流转方式。要在保障农民土地承包经营权的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导和鼓励农民以转包、出租、转让、股份合作等形式，如杨凌土地银行模式、甘泉纪丰模式（企业以每年每亩700斤玉米折价租用农户的土地），合理进行土地承包经营权流转，促进土地向专业大户、龙头企业和示范园区集中，形成土地规模化经营。二是探索农民资产变资本的有效方式。通过让农民用耕地和宅基地置换、出租等多种资产变资本的形式，破解农民进城购房、置业的资金“瓶颈”，加快农民居民化发展。三是探索促进全民创业的激励机制。坚持把工业园区、农业产业园区和城镇化社区作为企业创业的主要平台，支持广大城乡居民宜工则工，宜农则农，宜商则商，不拘形式，自主创业；鼓励行政事业单位干部职工和大中专院校毕业生到农村去施展才能，干事创业。
（作者系中共甘泉县委书记）
任小林
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甘泉新闻，新鲜有料。可以走尽是天涯，难以品尽是故乡。距离甘泉县再远也不是问题。世界很大，期待在此相遇。