树状管理与多主体协同——富县社会管理创新模式及其实践
信息收集系统问题处理系统
一、基层社会管理创新：困境与必要性
近年来，国内学术界关于社会管理模式的讨论，大多主张现代社会管理模式的战略框架应该是治理型的，是政府组织或非政府组织、非营利组织、社区组织、自治组织、公民以及企业等诸多主体共同参与的公共管理活动。在政府有效承担起社会管理职能的同时，尽可能地让非官方的、非盈利的、自愿的、相对独立的具有组织性的第三部门参与社会管理。目前，我国基层社会管理仍习惯于计划经济体制下形成的“强政府－弱社会”的管理思维，忽视社会诸多主体在社会管理中的参与、协同作用，缺乏对政府运行和社会管理进行“自诊”，导致一些群体性突发事件时有发生，特别在新兴媒体面前往往手足无措。对此，探索基层社会管理创新模式，化解实践困境不仅必要，而且紧迫。
二、创新路径：多层级治理与多主体协同党的十六届四中全会确立了“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理新格局。在这一新格局下，社会管理创新模式在思路上将按照“新公共管理”的主张，政府在社会管理中务必更多地重视其他社会主体的协同参与，在社会管理中充分体现人民当家作主，实现全民共治的思想。
“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”这一新格局在破解基层社会管理困境方面，强调政府的政策导向和责任，同时也需要社会组织和公民个人的责任和参与。创新中国当前基层社会管理模式的基本路径，不仅要进一步发挥“党委领导、政府负责”的纵向多层级治理机制，更重要的是要建立“社会协同、公众参与”的横向协同治理机制，实现纵向多层级共治与横向协同之间的相互合作与衔接，并将横向协同治理机制有效地纳入社会治理之中。
纵向多层级治理以科层制管理系统为基础，借助于等级化的科层管理架构通过自上而下的命令协调机制而运作，可以更加有效地动员社会资源，满足社会成员的需求。长期以来，这种多层级治理一直作为社会管理的主导模式，这种模式对于动员社会资源，处置突发事件，维护社会稳定方面的效果是最为显著的，也一直被世界各国所叹服。建立健全多主体协同机制的目的是为了更好地保障纵向多层级治理的科学性、民主性和有效性，防止误信、误断、误为，寻求多层级治理与多主体协同治理有效衔接是县级社会管理创新的关键。
三、富县社会管理创新：模式构建及其实践（一）模式介绍
富县县委、县政府按照中央提出的创新社会管理精神，立足当地经济社会运行实际，积极探索社会管理“富县模式”，走出一条具有富县特色的社会管理新路径。所谓“富县模式”，就是以县社会管理信息服务中心为平台的横向多主体协同机制与县、乡、村树状多层级治理机制相结合的社会服务管理模式。
1、多主体协同机制
多主体协同机制是以县社会管理信息服务中心为平台，通过热线电话、互联网、信息员等多种渠道定期对本县范围内的各类信息进行主动、全面、及时地收集汇总、甄别分类和综合处理，进而把社会管理中的不稳定因素消灭在基层和萌芽状态，确保社会和谐稳定的社会管理信息收集处理系统（见图1）。
多主体协同机制通过对各类社会管理信息的全面收集、有效过滤和及时处理，实现对社会管理情况进行自我诊断（信息收集研判）
和自我保健（问题化解处理）的功能。其主要有以下三个特点：
（1）信息收集主动化。县社会管理信息中心作为全县社会管理信息处理的指挥监督中心，属县委直属机构，主任由县委副书记兼任，政法委书记兼任常务副主任，另设2名专职副主任，干事4名。主要职责是对全县社会管理信息工作进行收集受理、分流指派、综合协调、督办检查、结果反馈，对县委、县政府作出的重大决策、重点工作的贯彻落实情况、重大项目的实施进展情况、热点行业的工作绩效、干部作风等进行社情民意调查。中心的成立，实现了变被动接访为主动下访，变事后处置为事前预防，变消极应对为积极作为，使各种社会矛盾和纠纷在萌芽状态即得到处理，避免了一些小问题因没有及时发现、及时处理而蓄积升级，演变为大问题、疑难问题、棘手问题，为维护和谐稳定的社会环境创造了有利条件。
（2）信息来源多元化。一是构建信息收集网络。以县社会管理信息服务中心为中枢，在各乡镇村组、街道社区、部门单位、行业领域共确定586名信息员，形成了横向到边、纵向到底、覆盖全县的社会信息收集网络。信息员作为网络的触角，遍布社会各个领域，一旦发现基层矛盾纠纷等不稳定因素，第一时间上报社管中心予以处理（见图2）。
单位：人
图2富县社会管理信息服务中心信息员构成情况
二是实现网络舆情实时监控。利用专业公司定制的网络舆情监测预警系统，实现每5分钟对各大网站、论坛、博客、贴吧等发布的网络舆情信息进行一次扫描，网情监管员24小时进行不间断监测，做到重大网络舆情发现不超过发帖后半小时，并能及时回应，公开答复，避免事态扩大。三是畅通群众利益诉求渠道。社管中心开通了社会管理便民服务热线电话、电子邮箱和QQ群来畅通群众的诉求渠道，对群众反映的各种问题进行及时有效地处理和答复。四是建立社情民意调查机制。利用国内先进的“雅典娜”电话调查访问系统，随机访问群众就民生工程实施效果、重大项目风险评估、热点行业工作绩效、机关单位政风行风等工作进行社会效果和群众满意率调查，调查结果形成报告及时上报县委、县政府或通报相关部门单位，并纳入其年终考评之中，进而形成了集实效性、准确性和经济性于一体的社情民意调查机制。
（3）信息处理高效化。一是规范信息处置流程。对从各个渠道所收集到的信息进行甄别后，按照轻重缓急进行分类处理。重要信息，第一时间上报县委、县政府，待主要领导批示后分转相关部门单位；一般信息，及时批转相关部门单位进行处理，对处理过程和结果进行全程跟踪，并将处理结果向当事人反馈，做到案结事了，让政府放心、群众满意。二是健全信息处置制度。对各种舆情信息坚持记录《舆情日记》，建立了信息《受理登记表》、《转办单》、《督办函》、《处理结果报告单》等工作台账，规范了信息的收集、过滤、受理、报批、转办、督办、反馈、
综合研判等过程。三是完善信息报送制度。实行了乡镇及重点部门舆情信息“零报告”、“日报告”（电话）和“周报告”（书面）制度，确保信息及时上报。同时，还对分析研判后的社会形势和各乡镇、部门单位信息收集上报情况进行不定期通报。四是建立督查考核制度。社管中心对转办给相关乡镇、部门、单位的信息办理情况及时进行督查，做到事事有着落、件件有回复。对群众反映的问题推诿扯皮、措施不力、久拖不决，造成不良社会影响的单位和个人，将严格按照相关规定报告县委进行处理。五是建立联席会议制度。联席会议由社管中心负责召集相关部门单位不定期召开，主要针对全县总体舆情形势进行综合研判，对舆情形势进行预测与预警，对突发舆情事件进行联合处置，对典型舆情案例进行分析研讨，并形成意见和建议，报送县委和相关部门。
富县社会管理信息服务中心成立以来，对大量的苗头性问题进行了化解和处置，避免了一些小问题因没有及时发现、及时处理而蓄积升级，演变为大问题和群体性问题。
2、树状多层级治理机制
树状多层级治理机制是依托党组织的核心领导作用，以县委、县政府为树干、乡镇党委和行政村（社区）党支部为分枝、党员为叶枝、群众为树叶，把群众紧密联系在党组织周围，使党组织真正成为群众的贴心人，通过树状管理及时有效地化解各类矛盾纠纷，解决好人民群众现实生活中遇到的困难（见图3）。
树状多层级治理的具体内容就是县委、县政府主要领导联系乡镇（街道办）党委，乡镇（街道办）党委副职联系行政村（社区）党支部，行政村（社区）党支部委员联系党员，党员联系群众。其中，县委、县政府为树干，乡镇（街道办）党委、行政村（社区）党支部、支部委员、党员分别为树枝的一级分枝、二级分枝、三级分枝和四级分枝，群众为树叶。就富县而言，一般每个乡镇（街道办）都由10-30个左右行政村（社区）组成，乡镇（街道办）党委一般由7人组成，每名副职负责联系3-5个行政村；行政村（社区）党支部一般由3-5名委员组成，每名支部委员负责联系5-10名党员，每名党员负责联系5-15户群众。
实践中，富县主要通过在全县乡镇（街道办）推行“21141”（两联系一深入一例会四汇报一点评）工作方法，将树状多层级治理模式落到实处。“两联系”，即支委联系党员、党员联系群众，重点做好“生产上互帮、技术上互学、生活上互助、信息上互递、基金上互援”，同时开展矛盾纠纷的排查、调解。“一深入”，即乡镇（街道办）为每村（社区）安排一名驻村干部，驻
村干部要深入村组、深入农户、深入田间地头，及时准确掌握村情民意，把乡镇（街道办）党委、政府部署的各项工作落到实处，并认真记写“一深入”工作笔记，工作笔记村干部要签字、乡镇（街道办）负责人定期审阅。“一例会”，即实行每半月例会制，乡镇（街道办）党委围绕当前中心工作，在充分准备的基础上，每半个月召开一次由全体乡镇（街道办）干部及各村“三委（党支部、村委会、监事会）”班子负责人参加的三级干部大会。会前各村（社区）都要召开“三委”会议，将群众的意见和建议、生产生活中遇到实际困难进行汇总，然后将需乡镇（街道办）协调解决的意见、建议或问题带到例会，上报乡镇（街道办）党委。“四汇报”，即在例会上由各村支部（社区）书记汇报村上的党建、党风廉政、精神文明、社会治安综合治理和信访工作；村委会（社区）主任汇报农业生产、安全生产、社会事务等工作；监委会主任汇报村级事务等的监督参与情况；驻村干部总结汇报驻村工作情况。“一点评”，即在例会上由主持会议的领导在认真听取工作汇报后，逐村逐人进行点评，点评要客观公正，既要肯定成绩，又要指出存在的问题和努力方向。对各村提出的问题和建议，能立即解决的，要当场给予答复，一时无法解决的，乡镇（街道办）与县委、县政府及有关部门沟通，下次例会给予答复。
树状多层级治理模式以党组织为核心，以“21141”工作方法为载体，通过建立广泛深入、关系紧密的层层联系机制，促使基层干部下沉一线服务群众，党员干部关心群众，各种社会不稳定因素消灭在基层，做到小事不出村、大事不出镇、矛盾积怨不升级、群体性事件不发生，最大限度地增加了和谐因素，减少了不稳定因素。多层级治理模式“树状”改造成为基层构建和谐社会的“稳压器”，在基层社会服务管理中发挥了更加重要的作用。
（二）模式特点
1、充分发挥了各级党组织和党员在社会管理中的作用
富县纵向多层级“树状”改造主要依据树状图对系统性管理问题进行统筹和控制，通过功能分解、结构示意、原因分析、关系表现等方式把系统的管理工作分解为若干个项目单元，每个项目单元又可以被分成若干个流程。整个树状图由主干、叉干和分枝组成，主干关注宏观战略和统筹控制，叉干把具体管理工作分解为项目单元，分枝把各枝叶紧密联系在一起。富县在社会管理工作方面创造性地运用树状管理模式，构建了以党组织为核心的县、乡、村三级治理格局，激活了各级党组织在社会管理方面的政治功能，实现了党组织和党员联系群众、服务群众的宗旨，使群众的诉求和意见，都有一个畅通的反映和解决的通道。这种树状管理模式，使基层党组织和党员的服务功能得以充分释放，在管理中体现服务，在服务中实现管理。
2、社会管理信息中心实现了社会管理的多主体协同
开放性、流动性是当前社会管理的显著特点，越级上访历来是各级党委、政府的棘手问题，网络时代对新兴媒体的运用成为各级党委、政府必须面对的现实问题。以县社会管理信息服务中心为平台的多主体协同机制，通过电话、互联网、信息员等多种渠道对本县范围内的各类社会管理信息进行主动、全面、及时地了解，开通了群众和外界与县委直接对话的直通车，有效防止了纵向多层级管理某个单元失效的问题，同时也使外界关注第一时间得到掌握，实现了对党委、政府运行情况自我诊断
和自我保健的功能。
3、创新了社会矛盾化解方法
富县纵向树状多层级治理与横向多主体协同的社会管理模式是一个注重沟通渠道的建立和公众参与公共事务管理的机制。这个机制在运行中始终把群众的呼声作为第一信号，使民众的任何诉求都有一个快捷的表达和解决途径，彻底改变了过去怕“上访”的老观念，变以往堵防为疏导，引导公众逐渐从“上访”到“参与”的转变，培养了公民的社会责任，从源头上化解了各种矛盾的发生。同时，富县社会管理模式，始终坚持服务为先理念，更加注重事前服务和引导，进一步促进了社会的和谐与稳定。
（三）模式评价
从具体做法和模式特点来看，富县多层级治理与多主体协同的社会管理模式具有其独特的优势，在党委领导下基本实现了纵向秩序整合与横向秩序协同之间的有机衔接，在县上设立的多元主体参与的机制和平台上，把横向多主体协同成功地嵌入纵向管理体系之中。纵向形成的县、乡镇（街道）和村（社区）三级治理格局，自上而下地发挥着对社会资源的动员、配置及整合功能，使得社会管理工作环环相扣，强化了党委领导下各级政府及相关组织对社会风险和社会矛盾的监控和管理功能，最大限度地激发了社会活力和公众参与热情，有效引导社会组织和公众理性而有序参与社会管理。使得多主体协同共治不仅有了实质性的可能，同时也保证了实践上的效率。这种横向上的监控与管理和纵向上的服务与协调功能的相互补充既发挥了纵向多层级社会管理模式的高效作用，又重视对公众的服务质量和满意度。
富县纵向多层级治理机制通过“树状”改造，更加体现了主干、叉干、分枝的责任，真正体现了纵向到底、横向到边的相互联系，实现了服务与管理的高度融合。这种以党组织为主干的树状管理模式通过对基层党组织政治功能的激活和服务型党组织的建设来提供社会管理服务，培养和调动了基层党组织和党员干部的服务意识和服务功能，发挥了党组织和党员宣传、发动、组织群众的作用，指导公众有序参与社会管理，使社会公众逐渐成为社会治理的主体，形成了“多方参与、共同治理”的局面，找到了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局的实现路径。
四、结论
社会快速转型期所遭遇的诸多社会管理难题既是对传统社会管理的挑战，也是社会管理不断创新的内在原始动力。公民社会的兴起与社会自主性增强逐渐推动社会管理朝着民主化方向发展。
富县的社会管理创新模式根据当地实际，以转变基层党组织和政府职能为切入点，突出了“管什么、谁来管、怎么管”，以“服务为先”为宗旨，在对现行的纵向多层级社会管理“树状”改造的基础上，成功嵌入横向多主体管理机制，有效推动了社会管理从“消极管理”向“积极管理”的演变，社会管理手段从消极的、防范性向积极的、服务性转变。党员干部深入基层和群众当中，征询意见、了解民生、提供服务、反映诉求、规范社会行为、强化公民参与，逐渐提高了基层社会的自我管理能力。这种纵向整合与横向协调之间有效衔接的社会管理模式，可以大力推动社会朝着更加和谐和更加进步的方向发展。
总体而言，创新社会管理，无论在模式上还是实现路径上，都应立足国情、立足经济社会发展现实需要。尤其是在社会转型期，利益分化、利益冲突和利益博弈日益凸显，民众权利的尊重、维护和合理需求意愿的充分满足理应成为现阶段创新社会管理的科学理念。培育和完善公民社会，建立政府与公民社会的合作互信关系，实现社会管理从重管制向重协调转变，运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，通过平等对话、沟通协商来解决社会问题，将是社会管理创新的一个重要突破口。（作者为中共富县县委书记）
图1多主体协同机制示意图
冯振东
乡镇（街办）村组社区
部门单位
工商界人士离退休干部卫生系统
学校教师
学生家长
低保对象
下岗职工
个体工商户出租车司机农民工
环卫工人
人大代表
政协委员
群众
党员群众
群众支部委员 ）党支部
社区（
乡镇
行政村支部委员（街道办
支）委党委
村（社区）党支部行政
委支
群众
群众
群众群众
党员
群众
县委县政府
·每个乡镇（街道办）都由10-30个行政村（社区）组成；
·乡镇（街道办）党委一般由7人组成，每名副职联系3-5个行政村；
·行政村（社区）党支部一般由3-5名委员组成，每名委员联系5-10名党员，每名党员联系5-15户群众。
乡镇
（街道办
）党委 支党村 党村 部
部支
村党支部
村党支部
图3树状多层级治理机制模型
信息员、乡镇部门、网络监控、热线电话、电子邮箱、QQ群、
电话调查等
信息过滤、分析、上报、转办、研判
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