展望十四五大气污染防治：制定PM2.5和臭氧协同减排策略
与会专家解读当下大气污染治理所面临的挑战，并对“十四五”阶段大气污染治理的重点和难点进行了探讨。? 澎湃新闻记者 刁凡超 图
11月26日，亚洲清洁空气中心发布了最新报告《大气中国2019：中国大气污染防治进程》（简称《报告》），追踪记录2018年中国338个地级及以上城市的大气治理情况，并首次增加了对169个重点城市的空气质量管理综合评估和排名。《报告》显示，2018年是《打赢蓝天保卫战三年行动计划》实施的开篇之年，全国338个城市的空气质量延续了过去5年的改善势头，平均达标天数比例由78%升至79.3%，193个城市的优良天数比例大于80%，提前达到《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的目标要求，同比增加18个城市。121个城市实现六项空气污染物年均浓度全部达标，同比增加22个城市。PM2.5的年均浓度与超标城市比例继续下降。
尽管如此，PM2.5的超标城市比例仍占一半以上。此外，臭氧污染在进一步加重，臭氧治理将成为这一阶段较为突出的挑战。
亚洲清洁空气中心中国区总监付璐说，从数据上来看，全国臭氧达标城市比例逐年下降，已经从2015年84%下降至2018年的65.4%。从区域整体水平来看，京津冀、长三角和汾渭平原均未能达标，且臭氧污染加重是大气污染防治重点区域普遍存在的问题，是京津冀及周边、长三角、珠三角超标天数最多的首要污染物。
清华大学环境学院院长、中国工程院院士、亚洲清洁空气中心中国顾问委员会主席贺克斌表示，PM2.5和臭氧的协同控制已成为当下持续改善空气质量的关键，PM2.5是主要问题，同时臭氧污染不容忽视。城市需要制定协同减排的策略，才有可能解决因臭氧超标无法实现优良天数达标的难题。
汾渭平原已成为大气污染防治工作的重要攻坚区
亚洲清洁空气中心成立于2001年，由亚洲开发银行、世界银行和美国国际开发署共同发起建立，是一家国际非营利性组织，业务主管单位为生态环境部。
相较于亚洲清洁空气中心往年发布的报告，此次《报告》的一大亮点是首次增加了对169个重点城市的空气质量管理综合评估排名，这一排名从“成效分”和“努力分”两个维度对城市进行打分，前者着重于体现城市的空气质量改善状况，通过PM2.5三年滑动平均的改善幅度（即2016-2018 三年平均相比2015-2017三年平均的改善）和达标天数三年滑动平均改善幅度两个指标对空气质量改善情况进行评估；后者则主要聚焦在采取的政策措施，涵盖固定源、移动源、面源、能力建设和保障措施五个方面，综合评估结果能全面体现城市的努力和成效。
综合排名显示，前十名包括了空气质量达标且持续改善和空气质量虽未达标但改善显著的两类城市，排在前十的城市依次是长春、大连、上海、温州、青岛、哈尔滨、黄山、武汉、杭州、深圳。长春位列第一，与另2个东北城市大连、哈尔滨均因空气质量改善幅度大而进入前十，深圳是在空气质量达标后且持续改善而进入前十名的典型城市。
而排在最后的三个城市则分别是咸阳、渭南和临汾，空气质量严重恶化，都集中在目前的新重点区域“汾渭平原”。
“汾渭平原已成为大气污染防治工作的重要攻坚区域，这一区域的治理工作，能源结构优化和产业结构调整是根本，需要长远的规划和设计。但在短期，可以针对当地能源结构偏煤和产业结构偏重的突出特点，采取积极的治理措施，如减少煤炭分散使用、推进重点行业治污改造，加强企业达标排放监管等。”环境部环境规划院大气环境规划部主任雷宇说。
汾渭平原大气治理仍需中央持续支持
付璐在接受澎湃新闻采访时说，在京津冀地区大气治理过程中，北京和天津对口了河北的两个城市给予了大量的技术和资金支持，并且中央的大量资金也投入到了河北，用了七年时间，才使得河北的空气质量改善取得了明显的成绩。
对于汾渭平原而言，虽然2018年发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》已将其纳入新的重点区域，并建立了大气污染防治协作机制，但由于此前没有得到足够重视，基础太较差，所以目前用三年滑动平均值来看，汾渭平原的空气质量仍在恶化。并且，在汾渭平原中并没有一个像北京、天津这样的城市能够给其他城市提供资金和技术支持，更多的只能依靠中央资金。
“如果河北的大气治理经过了七年才见成效，那汾渭平原仍然需要中央的持续支持，无论是科研还是资金支持才有可能使空气质量得到明显改善。”付璐说，汾渭平原的城市需要花时间做短期和长期的目标，短期目标是为了减少重污染天气，使污染物的绝对值降低，以达到保护公众健康的目的，同时，从成本效益角度而言，结构调整一定是汾渭平原空气质量改善的长久之计，花的钱相对少，但未来的效果一定会很明显。
“十四五”重点区域大气污染防治应建立更加有效的区域利益协调机制
如今，距离《打赢蓝天保卫战三年行动计划》结束仅一年有余，接下来，又将进入令人瞩目的“十四五”规划阶段。面对大气污染治理这一持久战役以及新的空气治理难题，《报告》建议，城市要抓主要矛盾实现短期成效，夯实科学治霾基础以期长期改善，建立更加有效的区域利益协调机制。未达标城市要尽快制定达标规划，同时，需要建立常态化的机制，包括基于科学研究的协同控制策略、基于成本有效的减排策略以及基于多方参与的监管策略。
付璐说，目前，即使在建立起了深度区域协作机制的京津冀及周边地区，大气污染联防联控机制仍然在依靠强有力的中央政府推动和促成，缺乏相对的利益平衡机制和考虑当地大气污染程度、经济承受能力、环境治理水平等因素的减排责任共担机制。
这使得该区域即使具备了科学基础，能够识别出区域最有效的减排措施清单，却无法形成最成本有效的整体减排策略。
利益协调补偿制度的缺失，使得一些空气质量没有“吊车尾”、同时也不具备较强改善意愿和能力的城市往往缺乏决心和力度。进一步完善责任、利益机制，使得联防联控区域内的政府应承担共同但有区别的责任，充分保障每个行政区域的利益平衡，这是为了实现区域协作机制获得最大共同利益和最佳效果无法绕开的必经之路。
北京大学环境科学与工程学院教授张世秋建议，在制定污染防控战略以及政策中，要进行充分的社会经济分析，尽可能寻求和实施低成本的具有成本有效的污染控制策略和政策，应尽可能发挥环境经济政策的作用，为各主体行为改进提供持续性激励的功能，使得环境保护转化为行为主体的长期内在自觉。
“我们其实已经很清楚地看到，中国有相当多的企业正处在绿色转型的过程中，我们未来必然要强化制度的设计，使得这些环境友好型的企业和更绿色的经济组分在市场经济运作中具有更强的竞争力，即便它不受到褒奖至少它不应该因为我们的制度设计和手段设计的失误受到惩罚，这个才是最重要的。”张世秋说。
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