辉煌十年法治路 ——陕西省推进依法行政建设法治政府纪实
本报记者 冀平 秦华
在有些人眼里，政府部门是谁有权谁说了算，依法行政似乎是抽象的、空洞的。其实，当你审视陕西依法治省的十年历程，审视一个个法规的起草制定和实施，你就会发现，伴随着2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的发布实施，陕西已经在法治政府建设的路上，越走越坚实。
依法行政 规范政府运行
——依法行政作为政府工作的基本准则。2013年8月，新修订的《陕西省人民政府工作规则》，明确省政府工作的准则是：执政为民，依法行政，实事求是，民主公开，务实清廉。依法行政成为政府工作的基本准则。
——提高运用法治能力。尊法学法，省政府领导带好头。2009年7月13日，省政府领导进行了第一次集体学法活动，依据《陕西省人民政府领导集体学法制度》，省政府集体学法已成常态。市县政府也开展经常性的学法活动。如每年6次集体学法，已成西安市政府依法行政的一张亮丽名片。
——把政府工作纳入法治轨道。2006年、2011年，先后制定了陕西省推进依法行政、建设法治政府的五年规划，每年制定工作要点，依法行政有序推进。2006年开始先后制定了《陕西省依法行政监督办法》、《陕西省行政执法责任制办法》、《陕西省规范性文件监督管理办法》、《陕西省行政执法证件管理办法》等推进依法行政的多部政府规章，逐步将政府各项工作纳入法治轨道，依法行政成为政府工作的生命线。
——依法决策促发展。省政府工作规则明确必须坚持科学、民主、依法决策，西安、宝鸡、渭南、榆林等市政府制定了重大行政决策程序规定，把征求意见、论证听证、法律审核、风险评估、集体讨论决定列为必经程序。各级政府法制机构作为常务会议固定列席单位，对重大行政决策进行法律把关。汉中市邀请市人大代表、政协委员列席政府常务会议，安康市建立了政府常务会议公民旁听制度，铜川市坚持法律顾问列席政府常务会议，全程参与政府决策。“拍脑袋”决策成“官场大忌”，听取民意科学决策成为“官场规矩”。
——法律顾问把关政府工作。2006年4月18日，省政府举行第一届法律顾问聘任仪式。法律顾问制度建立以来，在政府涉法事务办理、社会关注案件的处理、重大投资项目法律审核等方面，较好地发挥了法律智库作用。现在，全省10个设区市政府、杨凌示范区管委会及西咸新区管委会，绝大部分县级政府和部分乡镇政府组建了法律顾问组或聘请常年法律顾问，政府法律顾问工作网络基本形成。
制定良法 保障改革发展
——立社会需要之法。2007年，首次通过省政府信息网和有关媒体向社会征集立法建议，公众参与立法的全过程机制基本建立，地方立法更加贴近民意，符合省情。2004年至2013年，向省人大提交地方性法规草案104件，制定或修改省政府规章86件，社会公共事务管理有法可依。立法注重突出特色，《陕西省秦岭生态环境保护条例》、《华山风景名胜区管理条例》、《陕西省渭河流域管理条例》、《陕西省非物质文化条例》、《陕西省黄帝陵保护管理办法》等都突出了陕西文化大省、历史文物大省、旅游大省的特色。
——法制机构主导，防止“部门利益法制化”。省政府法制办组织起草的《陕西省秦岭生态环境保护条例》和《陕西省依法行政监督办法》入选“2007年度陕西十大法治事件”。为避免职能部门通过立法揽权，省政府法制办在严格按照法定程序、标准进行审核的同时，每年自己组织起草2部法规规章草案。如《陕西省秦岭生态环境保护条例》因涉及部门多，起草难度大，省政府主要领导亲自领导并担任召集人，由省政府法制办牵头起草草案，经过专家论证及广泛征求意见，五易其稿，最终形成了一部符合陕西省情、并在全国有一定影响的地方性法规。
——清理“执法源头”，维护法制统一。开展规章和规范性文件清理，清除经济社会发展的制度性障碍。2014年4月21日，《陕西日报》专版刊载了清理结果：省政府规章废止10件，宣布失效1件，拟修改41件，保留90件；清理省政府及省政府办公厅规范性文件529件，保留407件，废止106件，修改16件。这是2004年以来省政府对政府规章和规范性文件进行的第4次集中清理，从源头上规范了行政权力的运行。
加强约束 防止权力滥用
——管住“红头文件”。俗称的“红头文件”是指法律法规规章以外的政策性文件。2007年实行“逢文必审”，所有“红头文件”出台前必须经法制机构进行合法性审查，全省每年审核3000余件，建立起了“四级政府，三级备案”的规范性文件备案监管体系。2011年2月开始，“红头文件”实行有效期制度，到期自动失效。规范性文件“统一登记、统一编号、统一发布”制度写入《省政府工作规则》，并在延安市和部分县级政府开展试点，商洛市已在全市各级政府推行。
——把权力关进制度的笼子。行政权力必须受到监督。2008年1月1日，《陕西省依法行政监督办法》施行，这是迄今为止国内唯一一部规范依法行政监督的政府规章。《办法》将政府及部门和领导依法履行职责作为监督重点，给依法行政一个有力的“撬杆”。2009年，出台《陕西省损害群众利益行为行政责任追究办法》，进一步完善了行政监督制度，全省每年给予党纪政纪处分的超千人，2014年前9月，全省已处分4280人。
——让权力在阳光下运行。2005年，制定《陕西省政府信息公开规定》，建立了政府信息公开工作考核等8项配套制度。健全了省市县三级政府网站，公布了政府信息公开指南和政府信息公开目录，完善了主动公开和依申请公开政府信息的程序。实现了省级单位部门预算和三公经费全部公开，走在了全国的前列。开展公民代表走进省政府、大学生政府见习活动，进一步畅通联系群众的渠道。
严格执法 维护社会公平正义
——厘清权力清单。深化行政审批制度改革，依法简政放权，是推动政府职能转变的重要保障。陕西省10年来先后组织6次行政审批事项清理，省本级共精简行政审批1990项。2014年7月1日，陕西省政府在《陕西日报》首次集中公布省级部门行政审批事项目录清单，全省52个省级部门共有行政审批项目721项。宝鸡、渭南、咸阳、韩城等市也先后公布了权力清单。
——明确执法依据和责任。上世纪90年代初，富平县率先推行行政执法责任制。1999年，行政执法责任制在全省各级行政机关全面推行。2007年建立了职权分解和责任落实、行政执法评议考核、行政执法责任追究三项制度。2006年、2009年，省政府两次组织清理执法主体、梳理执法依据、分解执法职权工作，确定2565部法律、法规、规章为省级53个行政执法机关的执法依据，建立了行政执法依据动态管理系统。
——推进综合执法。2007年7月16日，榆林市城市管理综合行政执法局正式揭牌成立，从2003年宝鸡市试点开始，已有6个设区市实行城市管理综合执法，城市管理领域原来10多个部门承担的7大类41项行政执法职能，集中到了一个部门，杜绝了多头执法。文化、水利、农业等部门也在本系统推行综合执法。
——严格行政执法人员资格管理。2002年，省政府制定了《陕西省行政执法证件管理办法》，对持证人资格、证件发放、管理作出明确规定。2002年、2007年、2012年先后三次组织大规模的集中培训和换证工作，经过资格审核、法律考试，全省10余万行政执法人员领取了行政执法证。建立了行政执法人员网络管理系统，接受社会公众的查询和监督。全省48个省级行政执法部门制定公布了本行业行政执法行为规范。
化解矛盾 促进社会和谐稳定
——“阳光复议”高效便捷。行政复议是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、实行政府层级监督的一项重要法律制度。省政府先后制定了《陕西省县级人民政府行政复议转送办法》、《陕西省行政复议程序若干规定》等配套制度。2004年至2013年底，全省各级行政复议机关共收到行政复议申请14614件，撤销、变更原具体行政行为、确认原具体行政行为违法、责令行政机关履行职责3387件，经调解，当事人撤回申请2709件。
——人民调解化解社会矛盾的作用充分发挥。2006年，省人大常委会颁布了《陕西省人民调解条例》，省高院和省司法厅等联合下发了《关于进一步完善指导人民调解基层工作联动机制的若干规定》等文件，形成了人民调解与司法调解、行政调解的衔接联动机制。全省建立各级各类人民调解组织约3.2万个，共有人民调解员约12万人，基本上建成了乡、村、村民小组三级人民调解组织和调委会、调解小组、信息员三级调解形式网络格局，同时建立了1511个区域性、行业性、专业性人民调解组织。
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