谋求满足群众需求与 创新城市管理的和谐共生 ——莲湖区规范设置便民服务区和便民夜市的创新实践和启示
刘 卫
市委十二届九次全会明确强调，要在“精”“细”“实”上下功夫、求突破，坚定不移抓好城市治理，全面提升城市宜居品质，这对我们进一步做好城市管理服务工作提出了新的更高的要求。
在深化城市治理、精细管好城市中，莲湖区深刻认识城市公共空间管理本质属性和城市公共管理目标价值内涵，积极探求商户供给、群众需求与城市管理要求之间和谐共融的契合点——在不影响公共空间功能作用发挥和群众日常生活的前提下，在区域空间合理规范设置城市便民服务区和便民夜市，通过深化对城市公共时间、公共空间差别分类管理，实现城市公共空间有效运用、商户供给与群众需求契合共生，以及管理者对行政相对人实施有效引导和有效管理的多元共赢，该举措对深化城市管理目标认识、探求对城市管理顽疾——占道经营有效管理途径，最大限度地实现城市管理为民、城市管理惠民等方面，均有着认识、实践和推广意义。
因生产、生活、公共要素的密集和聚集，而带来的多元利益的交织和多层级社会生态的共生，是一个城市的最基本的特点和特征。而因多种要素的密集和聚集，带来的以规模供给、规模需求为内容的规模经济和多元供给、多元需求为内容的范围经济的好处，则是一个城市持续、有序繁荣昌盛的经济基础；为追求城市经济上的好处和生活上的便利，城市乃至周边的不同层次的人们便产生了“聚城而居”、“聚城而业”的冲动和趋向，形成了多层级社会生态共生、共存的城市人群结构的特点，而多层级人群的聚集，则进一步强化了差异供给和差异需求。
从这个意义上来讲，城市公共管理的基本价值取向，就是如何更好地促进、满足、规范、服务城市多层级社会生态共生、共存的综合需求。
不可否认，多层级社会生态共生、共存，在共同促进着一个城市的产生、有序发展、持续繁荣的同时，也因其共处城市这个相对密闭而狭小空间的原因，而会产生一定的矛盾，而这种矛盾，往往在城市的公共空间领域内表现得较为明显和突出。
这种矛盾在公共空间领域的一个具体表现，就是各类占道经营。面对各类占道经营，长期以来，城市公共空间管理部门——城市管理局一直执行的是“一刀切”的管理政策——坚决取缔。但多年来的管理实践表明，由于管理队伍规模的限制、群众需要的刚性、商贩追求生存、发展的韧性以及城市公共空间不同时段功能作用不同等因素，使得“一律坚决取缔”的城市公共空间目标管理追求，在城市空间整体范围内很难持久实现，而表现为对占道经营的反复取缔却反复回潮的现象，并且还产生了因无组织、无规范占道经营而引起的食品安全、环境污染、噪声扰民等诸多问题，从一定意义上来讲，存在的上述关联问题，比“占道经营”本身或许更为严重，正是由于“无规范”而“无引导”的散乱现实特点，放大了和增加了占道经营尤其是占道夜市餐饮经营的各类弊端。
在城市治理工作中，莲湖区充分认识和尊重城市发展及管理内在规律，积极探求城市多元需求、多元供给和城市公共管理要求之间有机和谐结合点，以疏得通、促禁得住——在辖区的断头路、背街小巷、闲置空间等指定范围内，避开其公共空间功能发挥时间，设置便民早市、服务区和便民夜市，在不影响或很少影响城市公共空间特定功能分时有效实现的基础上，实现规范设置、引摊入市，以能管促想管、以疏导促管好、以管聚集代替管分散，促进城市管理要求、城市群众需求、摊点规范供给间和谐一致。
莲湖区在便民服务区和便民夜市设置主体上，实现办、管分离，以解决管、办不分带来“自己管自己”的弊端。
街道办事处、物业管理公司、社会化经营公司等均可作为主办方，向区城市管理局提出申请，在不影响城市空间功能、群众生活秩序的前提下，区城市管理局依据居民的实际需求，在辖区范围内合理分布设置。规范设置的便民服务区和便民夜市，实施定设置地点、定经营区域、定经营时间、定服务种类、定管理方式“五定”标准化经营，并对日常执行情况实施定员管理。
在设置条件和管理上执行：统一标识、统一设施、统一防疫、统一油烟净化、统一服装、统一保洁“六个统一”，有效解决昔日的“游击”摊点，因经营条件先天不良而带来的食品安全、油烟污染、噪声扰民等脏乱差弊端。
莲湖区在便民服务区和便民夜市设得规范、办得规范的同时，特别强调管得规范、管得全面、管得深入，在“五定”、“六统一”、“管、办分离”等规范要求和规范设置的基础上，该区要求城管、食品药监、工商、卫生、环保、公安等部门，按照各自职责，密切配合，做好监督管理工作，杜绝昔日因夜市分散经营而出现的视而不见、视而不管、管而不实、扯皮推诿等现象，有效实现了从昔日的分散管理而管不好或无法细管，到今日的集中管理管得住。
在“规范设置，引摊入市”的同时，区城管部门将加大对在非规范设置的占道经营、出店经营的打击、取缔力度，以疏导促严管，以严管促规范，这也在一定程度上堵死了个别执法人员对非法占道经营以“视而不管”、“放任违规”为条件而牟取个人好处的途径。
莲湖区还对规范设置的便民服务区、便民夜市，城管、食品药监、环保等部门实行动态追踪管理——定期开展综合评估，在广泛听取社区、周边群众意见的基础上，凡不符合城市市容、食品卫生、环境保护、消防安全等方面标准，开办方管理不力，经营户违规严重者，将坚决予以停办或取缔。
凡因办理、监管不力而造成一定不良影响者，区监察局将按相关规定进行追责，使便民服务区、便民夜市的安全、有序、洁净运营有了更高层次的保障。
莲湖区以规范、合理设置便民服务区和便民夜市的方式， 探求商户供给、群众需求与城市管理规律的有机和谐结合点，以疏得通、促禁得住，以管得了促管得住、以管得住促管得好，以规范设置区域便民服务区和便民夜市的务实创新举措，坚持对城市管理价值、管理目标、管理规律的高层级探索，具有丰富的启迪价值、深刻的理论价值和城市治理创新意义，值得借鉴和推广，努力打造更多精品和亮点，打造品质西安，建设国际化大都市。
（作者系西安市莲湖区城市管理局党委书记、局长）
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