破解交通强省建设“资金之渴”
□ 赵丽娜
近日，省委、省政府印发《山东省贯彻〈交通强国建设纲要〉的实施意见》，明确提出“从2021年到本世纪中叶，分三个阶段推进交通强省建设。到2030年，基本建成交通强省”。
交通要跟上，并适度超前
山东是交通运输部确定的第一批交通强国建设试点单位之一，底子厚、步子实，目前公路通车总里程位居全国第3，铁路营运里程位居全国第6，是全国唯一拥有3个过4亿吨大港的省份和华东地区运输机场数量最多的省份，城市轨道交通建设全面提速，等级客运站基本覆盖全省所有乡镇。
交通是基础性、服务性、引领性、战略性产业，是兴业之要、强省之基。当前，山东正在深入推进十大现代优势产业集群建设，而现代产业集群的崛起壮大，离不开交通基础设施的强力支撑。正如刘家义书记指出的：“这集群那集群，交通跟不上难成群”，只有通过加密、提速、扩通道，全面提升交通基础设施保障水平，增强交通基础设施的纽带作用，才能更好发挥产业集群的规模效应。
同时，交通也是制约山东省经济社会发展的重大短板之一。众所周知，山东交通事业发展曾是全国标杆，高速公路通车里程曾多年位居全国第一，但近些年慢慢被兄弟省份赶超，高速公路通车里程甚至一度落到了全国第8位。
因此，我们必须牢牢把握交通强国建设这一重大历史机遇，坚持交通“先行官”定位，适度超前，聚焦重点项目和工程建设，从数量、质量两个方面补齐短板，加快建设现代化综合交通运输体系，为全省高质量发展铺就通衢大道。
问题是，交通建设需要大规模资金投入。按照山东省交通发展规划，每年约需政府投入资金近800亿元，统筹考虑中央及省级一般公共财政交通投资预算，每年交通投资缺口近500亿元，这在当前经济下行压力加大、财政收支矛盾突出的背景下，筹集资金的难度无疑进一步加大。
新形势下，巨大的交通基础设施建设需求，与财政筹集资金为主的融资方式，正在变得越来越不相适应。探索新形势下的交通基础设施投融资模式，努力拓展投融资渠道，开辟更多市场化融资新途径，继续保持山东省交通基础设施投资高位增长，是交通强省建设必须破解的一个重要课题。
资金需求大、建设周期长
当前，交通基础设施投融资领域，正面临越来越多的困难。
首先，市场化融资能力不强。
市场化营利模式难以建立。交通基础设施建设项目，公益性、社会性强，投资规模大、建设周期长、资金回笼慢，营利难度大。随着土地、环保等要素制约凸显，以及上游材料价格提升，建设成本不断提高，盈利空间进一步收窄。公路潜在投融资能力较弱。山东省二级公路收费已全部取消，73%的一级公路也已取消收费，并将逐步全面取消。同时，存量收费公路大多已过收费期限的三分之二，举债、贷款等融资能力都呈弱化趋势。缺少市场化机制。山东省交通基础设施建设管理市场较为封闭，规划、设计、审批、投资、建设、验收、运营和监管等环节均在系统内部完成，其附加功能和潜在收益点发现机制尚未建立，社会资本进入门槛较高、渠道不畅。
其次，产业基金运作难度较大。
项目对社会资本的吸引力不强。由于交通项目的公益性较强，大多成本高收益低，且产业基金资金来源以金融机构为主，需较高稳定收益支撑，对社会资本吸引力不大。业务周期与项目周期不匹配。以收费公路为例，项目建成后的市场培育期可能长达10年，若按产业基金业务周期为7年考虑，金融机构退出时，项目还不能实现收益。这意味着交通项目在运营周期内，需要多次金融运作才能完成，这些金融运作很可能需要政府采取一定行政手段变相担保，与当前财税体制改革的主导思想相悖。公益性项目与产业基金匹配度不高。基金作为股权投资，通常只投入收费公路等有稳定收益的经营性项目，但还有大量不收费的公益性交通设施，而这些项目通常不涉及股权，难以设立基金。
最后，农村公路融资难上加难。
相对落后的交通条件，一直是制约农村经济发展的瓶颈。目前，许多农村公路技术标准低、通行能力差，有路难行和无路可行的现象仍十分突出。资金供给不足是问题的关键。当前，基层财政投入仍然是农村公路建设的主要融资方式，但基层财力普遍紧张，有心无力。另外，由于农村公路突出的公益性特点，市场化融资也很难找到结合点。
“肥瘦搭配”、广开新路
近年来，山东省积极适应改革新形势，在不断加大资金投入的同时，着力推进交通财务管理体制创新，努力构建财政投融资长效机制，如收支预算管理渠道逐步厘清，制定《山东省交通预算及财务管理暂行办法》等20多项制度规范，制定4类12项40条交通事权划分清单，企业为主、多元投资的市场化融资格局正在形成，交通投融资改革实现了历史性突破，成为推动全省交通运输事业跨越发展的强大引擎。
交通基础设施建设投融资是个系统工程，要进一步强化整体性和关联性，统筹考虑交通基础设施公益性与相关设施的营利性，广开新路，为交通基建投融资提供更多可能。
强化受益关联方融资功能。打破“就交通论交通”观念，以运营市场化为先导，带动投融资市场化。
建立“受益关联方”融资概念，利用市场化营利模式，发挥其较强融资能力，形成“以路养路”新模式。
“受益关联方”，是指与交通紧密相关、因交通基础设施改善而直接受益的企业或经济实体。大致可分为两类：紧密层和相关层，紧密层指交通基础设施附属设施运营方，如高速公路服务区、港口仓储区等；相关层指受益于交通基础设施改善的实体，如加油站、地铁公司管理的地产、专门为旅游区开辟的道路、高速无人智能物流仓等。建议省级层面在规划、土地、财税等方面给予支持，引导高铁、高速公路、轨道交通等进一步完善规划设计、拓展服务功能，积极引入受益关联方参与规划、投资、建设和运营，努力提高项目收益率、缓解融资难题。
“肥瘦搭配”解决国省道建设难题。
高速公路、机场等有收费的项目，可以依靠运营收费偿还建设资金，具有较强的融资能力。建议采用“高速+国省道”的融资方案，组建统一的项目业主，将普通国省道等公益项目捆绑高速公路等收益项目，整体打包对外融资，以“项目收益权+政府补助或政府购买服务”作为质押标的，提升项目现金流效益，相关融资贷款通过高速公路通行费收入及政府补助或政府购买服务回收。
规范和创新PPP融资模式。
PPP是基建融资行之有效的模式，不能因为前几年违规情况较多，就因噎废食，需要加以规范、创新方法，更好地利用。建议组建省级PPP引导基金，将PPP模式与产业投资基金有机结合，鼓励多元化投资主体进入，特别要对接投资期限长的保险资金等。适当设定PPP基金参与项目资本金比例，放大杠杆效应，以当前交通基础设施项目资本金比例15%-20%计算，若省级PPP引导基金参股比例达50%，可实现1:9甚至1:12的杠杆拉动效应，为项目建设提供充足的资金支持。
探索资产证券化融资路径。
ABS、REITs等资产证券化融资作为一种国际筹资方式，具有环节少、风险分散、筹资成本低的特点。建议以运营企业为主组建目标公司,在资本市场发行债券募集资金，通过项目资产现金流入或者“政府付费”，清偿债权的债券本息，项目收益还本付息及支付各类费用后，项目所有权收回到政府手中。
组合式融资促进农村公路建设。
因地制宜创造“四个一点+”融资法，即财政出一点、政策减一点、经营筹一点、群众出工省一点，各地可根据情况再加上其他筹资力量。
财政出一点，按照事权财权相一致原则，以县乡财政统筹为主，省级财政奖励为辅；政策减一点，省里要统一制定县乡公路等公益性交通基础设施建设土地、税费等优惠政策；经营筹一点，把经营理念引入公路建设，实施资产经营，将拍卖出租经营权、公路沿线土地开发权等收益统筹用于农村公路建设；群众出工省一点，发动农民出义工抵减劳务支出。建议从省级层面提倡“四个一点+”模式，规范运作程序，明确省级奖励标准、加大政策支持、创新经营理念、动员群众参与，同时把“+”的文章做活，搞好示范引领，切实把山东省的农村公路建好、用好、维护好，打通“最后一公里”，造福千万家。
加大交通企业混改力度。改变政府包揽交通基础建设的观念和格局，逐步提升市场化比重。加大对省属交通国资企业的混合所有制改革力度，从二级公司开始，通过引入战略投资者、骨干员工持股，建立“国有资本+战略投资+骨干员工”共同持股模式，激发市场活力和企业内生发展动力。
(作者系山东省委党校教授)
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