政府数据开放，山东何以走在前列
□ 刘 瑾
7月23日，复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院发布了《2020中国地方政府数据开放报告》及“2020中国开放数林指数”。全国省级开放数林指数排名中，山东省位列第3位。地级城市排名中，山东省有7城市入围全国前二十名，是入围数量最多的省份。
政府数据具有规模大、质量高、持续性强等特征，这些优质数据的开放，可以为个人、企业和社会团体所使用，助力经济转型升级，也有利于建设法治政府、阳光政府、创新政府和服务型政府。
在政府数据开放上，山东走在了全国前列，靠的是什么？又该如何“百尺竿头，更进一步”？
打通“数据动脉”
山东在政府数据开放上能够取得显著成效，首先得益于设置了负责数据开放的专门机构，并在此机构的牵引下搭建了架构合理的数据开放平台。
2018年，山东省政府成立大数据局，主管全省电子政务、数字政府建设等方面的工作。之后，济南、青岛等地陆续设立大数据局或者大数据管理局。
大数据局的成立，有助于统筹规划全省的数据资源，建立完善的政府数据开放平台，制定数据资源开放的具体方案和标准，保障数据开放安全。在大数据局的统筹协调下，山东搭建了省级政府数据开放平台，16个地级市也全部搭建了市级政府数据开放平台。
从平台层级设置来看，山东的省级平台和市级平台采取了“独立运营+互联互通”的方式进行建设，即省级平台和16个市级平台分别由各级的大数据局或相关部门负责搭建，具有独立的网站。
独立的市级平台有利于市级政府部门释放更多数据。同时，由于省、市级平台相互打通，市级平台的数据可以全部汇总到省级平台上，从而充分实现了省市之间政府数据的共享。
省市之间“数据动脉”的打通，使用户从省级平台和市级平台获取的数据具有一致性，提高了平台使用的便利程度。这种设置，也有利于政府之间实现全面的数据共享，为解决“数据烟囱”“数据孤岛”问题提供了途径。
从平台建设方式来看，由于规划上的协调统一，16个市级政府数据开放平台按照一致的功能模块进行搭建，均包含数据目录、API超市、应用商店、地图服务、开放指数、互动交流、开发者中心7个功能模块，在页面展示上也高度相似。
这样设计的优点是，便于用户对比不同市级平台之间的内容差异。例如，在济南市和青岛市的数据目录栏目下，用户可以迅速获取两个市的数据集数量，然后进行对比。相似的页面，还可以使用户很快适应不同市级平台的网页，为用户进行查询、筛选、对比提供了便利。
下探与应用
数据的数量和质量，是衡量政府数据开放工作成效的两个重要方面。
增加开放数据的数量，关键在于扩大数据开放的范围。
一方面，必须促使更多政府部门、事业单位接入数据开放平台，增加开放数据的主题覆盖率和部门覆盖率；另一方面，必须加深数据下探的深度，逐渐将市级数据、区县级数据，甚至乡镇级和村级数据纳入政府数据开放范围。
从数据开放范围来看，山东省是国内唯一的基本实现省、市、区县三级数据开放的省份，市级平台接入的本级政府部门数量均超过40个，而且呈现向区县下探的趋势。除枣庄市外，其余15个市已经实现了全部下属区县的数据开放。
在市级平台上，可以查到市本级部门和下属区县数据；在省级平台上，又可以查到省、市、区县全部已开放数据。可以说，山东省相关政策中要求数据打通和数据下探的目标已基本实现。
基于这一优势，山东省的区县级数据提供了大量微观数据，为上级政府全面了解经济发展情况提供了丰富的数据支撑，也为企业、科研院所等开发新应用，进行学术研究等提供了更多原始资料。
目前，在全国范围内，只有贵州省实现了村级数据大范围开放，并成立了“万村千乡”平台来提供数据开放服务。未来，随着数字政府和电子政务的发展，山东也应逐步推动乡镇级和村级的数据开放。
在保证数据质量方面，则应从数据采集、数据清洗、数据上线、数据更新等多个环节同时进行把控，政府要明确相关主体的责任，在数据采集环节保持准确性、全面性和及时性，在数据清洗环节注重隐私保护和信息安全，在数据上线环节多提供原始数据。同时，应提供包含数据名称、数据采集时间等完整要素的元数据信息，在数据更新环节确保大部分数据能够以一定频率进行更新。
拥有了海量、优质的数据，还必须做好数据的开发和利用。政府公共数据资源的开发方式可以分为两种，一种是政府或者企业开发应用产品，包括网页应用和移动客户端应用，另一种是政府通过组织数据应用类比赛来挖掘数据潜能，促进数据使用。
当然，这项工作的前提，是保证数据的可获取性和可机读性，从而让公众无差别地、便捷地、大量地获取政府数据。
目前，山东的省级政府数据开放平台的应用产品数量较多，但市级平台的应用产品数量较少，超过半数的市级平台没有提供此类服务。
数据应用是数据真正发挥价值的阶段。为此，各级政府应鼓励相关部门、企业、高校、社会团体等进行数据开发，并对应用的下载情况和使用情况进行评价，为优秀应用产品提供宣传服务。同时，还可以组织数据应用创新创业比赛，促进社会数据和政府数据融合，助力成果转化。
以法护航，行稳致远
数据开放要想行稳致远，还离不开技术标准与政策法规的保驾护航。
山东省政府十分重视数据质量、职责划分、隐私保护和数据安全，在标准和政策的制定过程中，对政府数据开放涉及的各个方面进行了较为全面的考虑。
山东省发布的《公开数据开放标准》包括三部分：《基本要求》明确提出要将全省的开放数据集聚到公共数据开放资源中心，然后再通过省级和市级平台向公众提供数据资源；《数据脱敏指南》提出数据要进行分级和分类，经过脱敏处理的数据才可以开放；《开放评价指标体系》构建了包含基础层、数据层和应用层3个一级指标、10个二级指标和42个三级指标在内的开放数据评价体系，给出了评价政府数据开放工作成效的标准，有助于引导数据开放水平的提升。
在省级层面，山东省政府出台了多项政策来推动数字政府的建设，在强调完善省级和市级数据开放平台的同时，注重数据汇集和数据使用，明确要求打通省、市、区县之间的数据通道，实现数据的全面开放。从平台建设成效来看，制度规范起到了关键作用。
在市级层面，《济南市公共数据管理办法》已经在意见征求阶段，该管理办法生效后属于行政性法律规范文件。青岛、威海等多个市级政府也都印发了政府数据开放规范性文件。
随着数字资产价值的提升，明晰开放数据界限、加强数字资产保护和利用，将成为政府的重要工作之一，而这无疑需要更加专业的法律法规。但是，到目前为止，山东省尚未出台政府数据开放方面的专业性法律法规。
相比法律法规，规范性文件约束性较差。同时，由于许多文件的印发时间较早，文件内容较为简单，对数据治理、隐私保护等方面的关注不够。
未来，山东各级政府应积极推动专业法律和政策的出台，从顶层设计上进一步完善当地政府数据开放的路径，制定数据采集、数据开放、数据使用、数据安全等各方面的标准和规范，将数据开放工作提高到新的高度。
(作者系国务院发展研究中心信息网经济师)
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山东新闻，新鲜有料。可以走尽是天涯，难以品尽是故乡。距离山东再远也不是问题。世界很大，期待在此相遇。