土地利用增量扩张难持续，城镇发展空间矛盾咋破解 山东推出低效用地再开发“施工图”
□本报记者王亚楠
土地是财富之母，然而目前山东省国土开发强度已接近“天花板”，现行以增量扩张为主的土地利用方式已难持续。如何破解发展空间矛盾？山东省指向城镇低效用地再开发。
5月12日，省政府新闻办举行发布会，对日前经省委、省政府同意，省政府办公厅印发的《关于推进城镇低效用地再开发的意见》（以下简称《意见》）进行解读。据介绍，这是当前和今后一个时期山东省推进城镇低效用地再开发的重要指导性文件。
存量潜力巨大
再开发势在必行
城镇低效用地是指现有建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧且权属清晰、不存在争议的城镇存量建设用地。省自然资源厅一级巡视员王桂鹏表示，山东省存量土地资源潜力可观，根据《山东省土地整治规划（2016－2020年）》，全省城镇建设用地可挖现实潜力达153.8万亩，占全省城镇工矿用地总面积的11%。
近年来，山东省城镇化建设突飞猛进，城镇用地结构布局不断优化，但在一些地方，由于历史原因或发展进程影响，一方面城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应；另一方面，城镇内部存在大量低效用地，盘活利用潜力巨大。低效用地集中表现在：一是布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低，存在闲置浪费现象；二是产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业；三是旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见较大。
据统计，“十三五”期间国家下达山东省新增建设用地计划指标逐年减少，2019与2016年相比，新增建设用地计划指标减少6.84万亩。全省有超过一半的市建设用地总规模出现“倒挂”，也就是说，除了省预留交通、水利及其他用地规模，“倒挂”的市有指标也无法落地。深入推进城镇低效用地再开发、盘活存量建设用地已成为目前解决发展空间矛盾的必由之路。
王桂鹏认为，“山东将进入存量用地发展时代，盘活存量资源，加快腾笼换鸟，提高用地效益和投入产出强度。”
实施增存挂钩
奖惩双向发力
城镇低效用地再开发大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，与新增建设用地相比，存在风险大、投资多、拆迁补偿安置和建设成本较高等难题。
在《意见》起草过程中，省自然资源厅聚焦当前各地反映的城镇低效用地再开发进程中的重点难点问题，充分学习借鉴广东、浙江、江苏、上海等省市的先进经验，坚持问题导向和政策集成，坚持“政府主导、市场运作、政策激励、示范引领”，从正向激励和反向倒逼两方面推进低效用地再开发。
根据《意见》，再开发范围主要分为产业转型升级类、城镇更新改造类、用地效益提升类三种类型用地。各市、县（市、区）政府在城镇低效用地调查基础上，合理确定本地区低效用地认定标准；省自然资源厅负责制定城镇低效用地再开发调查技术指南和数据库标准，建立统一的信息管理平台并实施动态管理，经审核纳入数据库的地块方可依照《意见》有关政策进行再开发。
针对低效用地改造开发动力不足、企业退出低效用地难等问题，《意见》提出了8项配套措施。如根据当地上一年度再开发规模，按一定比例奖励新增用地指标；省级将统筹整合相关财政资金，支持各地开展低效用地再开发工作。市、县（市、区）土地增值税收入较上年增长超过8%以上的部分，省财政按分享收入60%比例给予补助。
省自然资源厅自然资源开发利用处处长徐勇认为，对政府而言，通过加强规划保障，实施增存挂钩、奖励新增指标，加大财税金融支持力度、省级土地增值税收分享收入按一定比例补助等方式，引导各级政府主动作为。对企业而言，结合“亩产效益”评价、资源要素差别化配置，通过强化倒逼促改措施、支持加快转型升级、鼓励异地搬迁改造等方式倒逼退出低效用地。
政府充分让利
完善城市功能
“过去，城镇低效用地改造开发主要由政府主导，改造后的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商利润，被改造地块单位和个人仅能获取房屋和土地的相应补偿，无缘分享改造开发产生的土地增值收益，致使改造开发困难重重。”王桂鹏说。对此，《意见》在落实公益性责任的前提下，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量自主参与改造开发，增强改造开发的动力；构建有效的沟通协商和信息公开机制，充分尊重土地权利人的意愿，提高改造开发工作的公开性和透明度，妥善解决群众利益诉求，做到公平公正。
对政府主导开发的低效用地，充分让利于原土地权利人，对原土地权利人采取物业返还等方式奖励。对其他主体改造开发的制定相应激励政策。
规划用途为商品住宅或城市公共基础设施用地的，仍由政府依法收回或收购后统筹组织开发建设。
由原土地使用权人、原农村集体经济组织以及市场主体改造开发为经营性用地的，需将一定比例的土地无偿移交政府用于城市基础设施、公共服务设施等公益性项目建设，完善城市公共服务功能、保障城市公共空间。
记者了解到，与低效用地再开发配套，《山东省深入推进城镇老旧小区改造实施方案》《山东省烂尾工程及闲置厂房专项整治三年行动方案》均已出台。
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