用“清单制度”撬动街道职能转变 天桥区工人新村南村街道实践探索
南村街道美丽街景
□杨新欣 昌业云 胡爱敏 石磊
街道是政府、社会和社区的交汇点，是打造共建共治共享的社会治理格局的关键所在。长期以来，在科层制的行政管理体制下，行政责任和行政任务层层下压，“上面千条线，下面一根针”成为街道的基本行政格局，使街道成为“全能政府”，让权力、人财物有限的街道超负荷运转。科层制政府组织的行政惯性也使街道将责任和任务压至居委会，导致居委会过度行政化，挤压了社区自治空间，也让街道对社区的指导关系演变为上下级之间的领导关系，社区对街道的协助功能演化为行政执行功能。政社不分、政社一体，成为制约“政府治理、社会调节、社区自治良性互动”的关键环节，成为影响街道治理体系和治理能力现代化的重要因素。为了破解这一体制难题，天桥区工人新村南村街道党工委及办事处，按照十九大报告提出的关于加强社会治理制度建设的相关要求，及山东省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于推广经济发达镇改革试点经验深入推进乡镇（街道）行政管理体制改革的实施意见》的安排部署，打破思维定势，遵循“权责统一、行为规范、运转协调、简约高效”的原则，以“清单制度”厘清政府、社会、社区的边界，实现三方职能、权限、任务的可视化，撬动街道行政管理体制改革，促进了街道职能的转变，激发了政府、社会和社区三方面的活力，基层公共服务和社会治理卓有成效。街道成为在社区“行走”的政府，街道干部成为沉在“网格”里的干部，居委会干部摆脱了行政事务的羁绊，有越来越多的时间发动居民搞自治，成为居民贴心人，“田丫头”“小沈子”成为居民对社区干部的昵称。2018年11月，田象霞社区工作方法入选“全国优秀社区工作法”。这为推动街道行政管理体制改革，加强和创新社会治理带来深刻启示。
一、南村街道推行“清单制度”的动因
清单制度是用列明政府的权力、责任等清单的方式，厘清政府权责边界，规范行政行为，并公布于众，便于社会监督的制度安排。这种制度安排作为政府治理的工具，能够“让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”，压缩权力任性的空间，防止权力异化。自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推行权力清单制度以来，探索“清单制度”的实践多在县区以上层级的政府展开。天桥区工人新村南村街道党工委及办事处以敢立时代潮头的勇气，创造性地用“清单制度”开启了街道行政管理体制改革的实践，制定了《南村街道办事处各党政机构和事业单位工作职责清单》《南村街道社区居民委员会工作职责清单》《南村街道社区居民委员会协助性工作职责清单》《社区业务准入清单》《社区共建清单》《领导班子联系社区任务清单》《机关人员下沉社区网格清单》以及《保障制度清单》，明晰街道与社区、驻地单位、社会组织在社会治理中的权责边界，强化街道服务职能，推进社区自治，成为街道层级进行“清单制度”改革的先行军。“清单制度”的本质是政府刀刃向内，“自我割肉”、“自我挑战”式的改革。这种改革不是源于一时的冲动和功利性的政绩诉求，而是南村街道党工委及办事处立足党委政府的价值定位和追求，面对改革任务和治理压力而做出的理性选择。
（一）社区去“行政化”的呼声及对自治的期待
长期以来，由于行政思维惯性的驱动，街道将大量行政工作和行政任务下沉到社区，加重了社区行政化倾向，让社区不堪重负。一是社区居委会机关化。根据《宪法》和《城市居民委员会组织法》的规定，社区居委会属于群众性自治组织，主要任务是协助政府或其派出机构开展相关工作，反映居民意见、化解矛盾纠纷、办理公共事务和公益事业等。由于相关法律未对街道办和居委会的职责划分给予明确界限，加之受传统街居制惯性思维的影响，街道与社区形成了上下级的领导与被领导关系，居委会成为街道的“腿子”和“影子”，成了街道管理的对象。为了与街道工作对接，“朝九晚五”办公成为居委会的常态。而群众需要服务、需要参与社区工作时，居委会下班，导致居委会和大部分居民一天到头难见面。浓厚的行政化色彩，社区职能越位、缺位和错位，导致居委会缺少存在感，居民也缺少对社区的认同感、归属感、幸福感和获得感。二是社区工作任务化。社区居委会的核心职能是组织居民进行自治，而在实际工作中却“心有余而力不足”。街道将大量行政事务和责任下沉到社区，而人、财、物等资源下沉不到位，权责和资源严重不对等，导致社区也陷入“上面千条线，下面一根针”的窘境。南村街道所辖6个社区的工作人员与服务居民户数的比例高达1：600左右，社区牌子多、上墙制度多、考核评比多、盖章出具证明多。如社区协助街道完成全国经济普查、人口普查等工作，由于辖区企业注册地与经营地分离、居民户口空挂等现象非常普遍，企业和居民的信息采集难度极大，耗费了工作人员大量的时间和精力，且上报的表格比较复杂、有一定的专业性要求，工作效率也难尽人意。三是社区干部官员化。由于社区居委会机关化和社区工作任务化，导致社区干部逐渐形成了行政化的工作方法和官员化的工作作风，习惯于以文件传达文件、以会议贯彻会议，没时间走到社区居民中间去，不善于做群众工作，服务居民的主动性不强，与驻区单位有疏离感，与居民有距离感。四是社区职能发挥形式化。社区职能定位在于组织居民进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，但是在行政化的“桎梏”下，居民认为社区里的事情是社区干部的本职工作，与自己没什么关系，不关心社区的事情，不愿意参与、不想参与社区治理，导致社区自我管理的实现程度很低、自我教育的范围有限、自我服务的能力不足，无法满足新时代不同居民多元化、个性化的服务需求，社区共治的活力不足。社区去行政化，强化自治功能的呼声高涨。
（二）“小权力”艰难支撑“大责任”的压力
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，街道是承接政府基层社会事务管理的派出机构，职责主要包括统筹辖区发展、协调和监督专业管理、组织公共服务和指导社区建设四个方面。而在行政实践中，上级政府的各项行政任务下沉到街道，并以问责、一票否决来驱动。而街道人力物力财力不足，但工作任务重，工作难度和工作压力大，“5+2”、“白加黑”成为街道的工作常态，南村街道更是有过之而无不及。南村街道辖区内的社区多是开放式老旧社区，常住（户籍）人口2.8万、流动人口1.8万，总计4.6万人、1.7万户。南村街道承担着基层组织建设、经济发展、社会事务、民生保障、综合行政执法、平安建设、城市管理、公共文化服务、便民服务、综合治理、退役军人管理、物业管理等十几项行政工作。辖区内济南长途汽车总站是全国最大的国有公路客运站和客运主枢纽之一，连续十年创下国内公路客运站售票收入、旅客发送量、发车班次三项全国第一，日发送量4.2万人次。庞大的人口流动给辖区社会治安、维稳及城市管理带来巨大压力。街道头顶数不清的“责任状”，成了当不完的“责任人”，天天忙于各类检查督导评比，陷于“文山会海”和微信工作群中，而街道行政和事业编制共有59个，实有人员42人，让南村街道陷入事多人少钱紧、权小责任大的窘境。由于街道的职能被过度延伸，导致街道既掌舵又划桨，干了很多不该干且干不好的事，该干的事没时间去干，只能就势把工作任务往社区压，导致职能“越位”“错位”“缺位”并存。深化改革，建立“清单制度”，与市场、社会、社区合作，整合社会资源协同治理就成为街道的必然选择。
（三）践行“以人民为中心”的发展思想
按照哈佛大学教授麦克利兰的成就需要理论，争取事业成功，把工作做得更好的内在需要是主体产生敢于挑战动机的根本所在。努力践行“以人民为中心”的发展思想，深化改革，让人民群众有获得感、幸福感、安全感，是南村街道党工委及办事处创设“清单制度”的内在动机。为了更好地服务群众、服务社区、服务社会，敢于先破先立，用“清单制度”强化街道的服务功能，给社区松绑，促进社区自治，推动基层社会多元共治，彰显出南村街道党工委及办事处是一个具有强烈的成就需要特质的集体。这种特质作为“原动力”，驱动他们以高度的自觉和使命担当，按照十九届三中全会提出的“加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，全面推行政府部门权责清单制度”的要求，贯彻落实省市两级党委政府转变街道职能的安排部署，努力实现“为人民服务”的价值追求。这种“原动力”驱动他们紧扣服务群众工作目标，敢于刀刃向内，挑战自我，挑战困难，创立清单制度，强化服务职能，回应人民期待和时代要求，提高行政效能。这种“原动力”也直接催生了他们自觉对标服务型政府的基本要求，用清单制度对街道职能越位、缺位和错位问题主动检视，对权力错配问题主动调整并自觉公开，接受社会监督。这种“原动力”也促使他们不但把清单制度作为政府内部管理的工具，而且作为政府与社会、社区协同治理的工具，推动街道由政府本位向社会本位、社区本位转变，推进基层治理体系和治理能力现代化。
二、南村街道探索“清单制度”的做法及成效
“清单制度”既是政府治理的工具也是社会治理的工具。它通过权责可视化，给权责主体积极履职尽责以驱动力。南村街道党工委及办事处通过前期广泛调研、专家论证、居民座谈，以厘清街道和社区的职能权责，强化街道公共服务为突破口，迈出了深化街道行政管理体制改革的关键一步，形成了四类“清单”，晒出了“权责地图”，实现街道服务职能归位、社区减负增能，激活了基层治理的内生动力。南村街道党工委及办事处先后获得山东省“干事创业好班子”、山东省文明单位、山东省信访工作先进集体、济南市先进基层党组织，连续4年获得天桥区科学发展一等奖等荣誉。
（一）业务清单划清与社区权责边界
根据“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的权责要求，南村街道全面梳理街道、社区的社会管理和公共服务事项，形成了三张业务清单并向社会公布。通过《南村街道办事处各党政机构和事业单位工作职责清单》，明确了党政办公室、党建办公室、社会事务办公室、综合行政执法办公室、平安建设办公室、城市管理办公室、公共文化服务中心等12个党政机构的业务事项，共计86项。通过《南村街道社区居民委员会工作职责清单》，明确了社区党员教育与管理，消防宣传、培育和发展社会组织、志愿者管理与服务等法定职责，共计8项。通过《南村街道社区居民委员会社区协助性工作职责清单》，明确了需要社区协助街道职能科室完成的事项，共计19项。同时，还制定了《社区业务准入办法》，凡职责清单之外的事项均不归社区管理。对社区职责范围以外的需要社区协助的行政事项，实施准入审批制，在征求社区意见、报街道党工委审批，同时把与业务相关的人、财、物等资源同步下沉后，社区才承接落实，否则，社区有权拒绝。此举为街道与社区划了界、定了责，将公权力装进了制度的“笼子”，限制了公权力对社区自治事务的过度侵扰和干涉，真正为社区减了负、松了绑、赋了能。社区出具证明材料、上报事务性表格等行政性事务量大为下降，让居委会干部从繁重的行政事务中解脱出来，工作方式也由“等人来”转变为“寻人去”。居委会干部个个“本色出演”，有更多时间走街串户下网格，联系群众、服务群众、发动群众搞自治，回归本职本业。工人新村南村西区联合党委书记田象霞，创立了闻名全国的“三靠三用四到位”社区工作法。清单制度厘清了街道科室与社区之间的权责边界，推动街道科室与社区由安排与被安排的单向关系，转变为权责明晰、良性互动的双向协同关系。
（二）共建清单凝聚共治合力
为了突破“权小责大任务重”的困境，南村街道党工委与街道办事处通过与驻地单位协同共建，强化街道公共服务职能及社区自治功能，满足社区群众公共服务需求和社会治理参与需求。2014年以来，南村街道党工委及办事处确定了“走出家门搞党建”“服务换资源、两好换一好”的工作思路，主动吸纳驻地单位、“两新”组织，深挖基层治理资源，搭建了上下联动、左右互通的治理平台，实现街道与驻地单位共驻共建共享。为推动平台有效运转和基层治理制度化、规范化、常态化，成立了协同共治领导小组，组建了联席会议，建立了“共建清单”，制定了共建目标和计划。共建清单由三部分构成。一是项目清单，包括每年开展理论联学、志愿服务、资源共享、环境整治等一系列共建项目；二是需求清单，包括十九大精神解读、治安巡逻、设施建设、帮扶救助等；三是资源清单，包括社区志愿组织、社会组织、驻地单位、“两新”组织、社区居民、党员等能提供的服务、资助及技术支持。共建共治避免了平台责任虚置、机构空转、任务空挂等问题，初步形成了“事务共商、资源共享、活动共办、发展共促”的基层治理格局，解决了整个街道社区服务力量不够、服务质量不优等问题。南村街道现有朝霞艺术团、朝阳健身队、朝明宣传队、朝夕巡逻队、朝乐磨刀队、花剪子理发队、楼道监督队、义工奶奶队、居家养老服务队、连心家园居家养老服务中心等46支志愿服务队伍，志愿服务人数超过1000人，服务内容涉及环境维护、居家养老、政策宣传、民情收集、治安巡逻、文艺创作、义务护学等社区治理的方方面面。其中连心家园居家养老服务中心作为街道自主培育孵化的社区社会组织，承接天桥区民政局居家养老服务项目，2018年中标资金58万余元。
（三）包挂清单强化街道服务效能
为了强化街道公共管理、公共服务、社会治理等职能，在“两网融合”的基础上，南村街道党工委及办事处将人、地、物、事、组织全部纳入网格，坚持服务导向和问题导向，制定了《领导班子联系社区任务清单》和《机关人员下沉社区网格清单》，要求所有机关工作人员时间和责任“双下沉”，24小时“网上挂”。《领导班子联系社区任务清单》要求每一位领导班子成员都要包挂一个社区，负责督促工作任务落实、推动基层工作创新创优、联系群众听取社区意见建议、协调推进完成各项阶段性重点工作等，并细化责任内容。《机关人员下沉社区网格清单》要求街道职能科室人员下沉社区网格，负责对本网格内服务事项进行收集、分类、解决。包挂清单的推行克服了街道干部官僚化倾向，密切了街道与驻地单位、社区和居民的联系，及时为居民提供个性化、差异化、精准化的公共服务，形成了“人在网中走，办好格中事”的南村“特色”。
（四）制度清单保障监督落实
为保障“清单制度”落到实处，发挥制度效用，南村街道党工委及办事处制定了一系列制度和办法，包括《社区业务准入办法》《包挂制度》《共驻共建工作制度》《民情收集制度》《督办回访制度》等，构建起一套严密规范、责任明确、分工到位、环环相扣、失责可究的闭环式监督链条。社区业务准入制度防止街道权力随意下侵社区，释放了社区自治空间。包挂制度督促街道干部主动上门服务，为群众解决“家门口的问题”。督办回访制度抓住关键环节，强化督查、检查、评估，及时纠偏，确保“清单制度”规范有序运行。
总之，通过“清单制度”探索与实践，南村街道解决了困扰基层治理的深层次体制机制问题，使错位的权力回归本位，激活了街道、社区、社会三方面的活力，街道发挥好统筹、监督等职能，社区专心搞自治和服务，社会积极参与社区治理。目前，“清单制度”已经成为南村街道社会治理的有效工具，各个社区也把清单制度引用到社区治理中来，制定了社区服务、资源和项目等一系列清单，坚持党建引领，采取文化唱戏、第三方组织承接、协商民主等多种形式，推动基层治理能力和治理体系现代化，社区居民的幸福感、获得感和安全感得到全面提升。
三、南村街道“清单制度”助力改革的启示
南村街道“清单制度”改革，是在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，促进街道职能转变而进行的实践探索，为新时代开启街道行政管理体制改革、重塑街道层面政社关系、推动基层治理体系转型升级提供了深刻启示。
（一）街道党工委及办事处的自觉是前提
改革不但触及利益，而且触及灵魂。改革过程总是痛苦的，需要伤筋动骨。南村街道党工委及办事处直面政社不分的突出问题，以刮骨疗毒的勇气，刀刃向内，首开改革先河。以改革的自觉性、主动性、积极性、前瞻性和担当精神，为开展街道行政管理体制改革实践探索树立了榜样。因此，深化街道行政管理体制改革，加强和创新社会治理，要求基层党委政府必须以解放思想为先导，敢于破除思想羁绊、体制障碍和利益藩篱，以服务人民为中心，坚持基层群众关心什么、期盼什么，改革就抓住什么、推进什么，基层群众反对什么、痛恨什么，改革就防范什么、纠正什么。以忠诚担当为使命，做改革创新的“挑山工”。
（二）坚持党的领导是根本
南村街道“清单制度”实践探索充分证明，只有把党的领导贯穿于街道行政管理体制改革实践的全过程，才能厚植基层治理的“组织保护层”，确保基层改革始终保持正确的政治方向。加强街道和社区党组织对于基层各类组织、各项工作的统筹领导，确保党的路线方针政策在基层全面贯彻落实。南村街道党工委针对街道职能转变及社会治理的艰巨任务，整合党建资源，推进街道、社区、驻地单位、“两新”组织的党建共建互补，建立社区联合大党委，推动区域化党建向纵深发展，实现基层治理需求、资源和项目的无缝对接，深度融合，把准了改革的方向，夯实了党基层政权的群众基础。
（三）法治化是保障
“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”依法改革是深化街道行政管理体制改革、破解基层治理难题的根本。南村街道“清单制度”正是按照“职权法定”、“权责一致”的法治原则，依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，划清了街道“行政权”与社区“自治权”的界限，实现法外无权力、法外无责任，以清权、确权、晒权、制权，保障了基层权力运行的规范化、透明化、阳光化及权力运行监督的便捷化、全程化和全民化。
（四）社会协同是关键
为了防止“清单制度”改革内卷化，充分发挥“清单制度”的优势和效能，南村街道党工委及办事处“开门编清单”，通过网上调查、现实走访、会议协商等方式，广泛听取社区群众、居委会、驻地单位的意见。为了增强“清单制度”的合理性、合法性、科学性，按照编撰权和设定标准统一化、规范化要求，设定街道范围内统一的编制标准，涉及街道权责分配的清单由街道主持编撰；涉及社区自治的清单，在街道指导下由社区根据自身实际自主制定，并通过协商确定；社区事务准入清单、社区共建清单，则通过共驻共建联席会议来确定。为了保证清单的科学性，根据相关法律法规的变动，上级政府机构取消、下放、转移等调整的权责事项，以及社区实际情况和治理环境的变化，对于“清单制度”进行及时调整更新，确保清单内容的科学有效、与时俱进。构建“清单制度”执行的协同机制，加强基层各职能部门、企事业单位、社区、社会组织、群众的协同联系，通过利益疏导和行为激励的形式落实清单事项的各项要求，营造清单治理的良好环境。建立“清单制度”监管机制，推动监督、问责、评估等同步进行。建立第三方评估机制，为“清单”的更新和完善提供专业化的意见和指导。
南村街道党工委及办事处勇立潮头，为新时代深化街道行政管理体制改革走出了一条“清单”治理的新路子。同时，实践证明，改革越深入，就越需要注重改革的系统性、整体性和协同性。深化街道行政管理体制改革不能依靠街道党工委和办事处“唱独角戏”，需要上级党委政府和各职能部门协同联动，实现资源下沉和保障下倾，在紧要处疏通关节点，在连接处打通拥堵点，倾力消除“中梗阻”，为街道行政管理体制改革和基层社会治理创新创造良好条件，营造良好氛围，确保改革上下通畅、左右联动、前后呼应，在协同联动中形成推进改革的合力，打造既充满活力又和谐有序的基层治理格局。（作者单位：中共济南市委党校）
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