无废城市 城市发展新境界
□程会强
我国每年新增固体废物100亿吨左右,历史堆存总量高达600亿-700亿吨。“无废城市”建设,将从源头预防抓起,通过生产、消费、管理、处理各环节,全周期、全系统、全方位地解决城市固体废物顽疾。
4月29日,生态环境部公布11个“无废城市”建设试点,山东威海入选。去年底,国务院办公厅曾发布《“无废城市”建设试点工作方案》,宣布将在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市,在全市域范围内开展“无废城市”建设试点。“无废城市”建设,标志着我国循环经济发展进入了高级阶段。
“无废城市”是一种先进的城市管理与发展理念,要求统筹“生产—产品—废物—利用”的物质流管理。“无废”并不意味着没有废物产生,也不是所有废物都能完全资源化利用。而是首先要预防废物产生,其次要降低废物管理中的环境风险,实现全方位的资源能源可持续管理,持续提升城市固体废物的减量化、资源化、无害化水平。“无废城市”可视为城市可持续发展更为经济和环保的方案,其远景目标是实现城市固体废物产生量最小、资源化利用最充分和最终安全处置。它要求尽可能多地采用废弃材料和可再生能源,促进固体废物综合利用产业规模化、高值化、集约化发展,并将固体废物的环境影响降至最低。
“无废城市”建设体现了我国城市废弃物管理从单项到多元、进而集成发展的过程,为深化固体废物管理制度改革、打通部门管理长期分割壁垒、探索建立适合我国国情的固体废物综合管理制度和技术体系,提供了实践平台。
“无废城市”建设将系统解决城市固体废物问题,提高生态环境质量。我国是世界上人口最多的国家,也是产生固体废物量最大的国家,每年新增固体废物100亿吨左右,历史堆存总量高达600亿~700亿吨。2017年,全国202个大中城市合计,一般工业固体废物产生量为13.1亿吨,倾倒丢弃量9.0万吨,综合利用量只占利用处置总量的42.5%；工业危险废弃物产生量为4010.1万吨,综合利用量只占利用处置总量的48.6%；生活垃圾产生量为20194.4万吨,全国600多个大中城市中2/3存在垃圾围城问题,而且伴随着城市规模扩大日益突出。“无废城市”建设,将从源头预防抓起,提高全社会少产废、多利废的绿色循环低碳发展意识,从生产、消费、管理、处理等各个方面全周期、全系统、全方位地解决城市固体废物顽疾,全面改善提升城市生态环境质量,增进民生福祉。
“无废城市”建设有利于集中形成规模化固体废物处理产业。我国现阶段既存在固体废物产生量大、历史堆存高等历史问题,同时也面临形成规模化固体废物处理产业的机会。无论是技术创新与推广、装备制造与应用,还是人员管理与培训、模式研究与探索,都会出现需求高峰,固体废物利用中的技术和管理问题为产业提升和规模发展带来了重要机遇。预计我国固体废物处理市场规模,将从占环保投资总额不到10%增至“十三五”末的25%左右,“十三五”期间固体废物处理行业投资规模有望超过3.5万亿元,固体废物处理产业将成为仅次于水务的第二大环保产业。
“无废城市”建设是一项复杂的系统工程,需要意识提升与行为转变相配合,具体行动与宏观规划相衔接,技术提升与模式转型相结合,近期工作与持续发展相呼应。
从战略高度将“无废城市”建设与城市治理、生态文明建设有机衔接。“无废城市”是城市层面全方位的绿色变革,在生产端需从线性生产模式向循环经济模式转型,在消费端需从过度消费向绿色消费转型。在此过程中,需要充分发挥政府的规划引导作用,将城市废物管理与城市整体治理有机结合,将城市废物管理统计评价指标体系与生态文明建设考核指标体系衔接融合。应明确政府、企业、公众各利益相关方责任,加强部门之间政策集成、行动配合,形成政府主导、生产企业延伸负责、公众分类投放、专业废弃物回收处理商收集及处理的社会协同体系。
着眼产品设计、生产、使用、回收、利用和处置等各环节,实施废物全生命周期管理。应遵循废弃物避免产生、减少产生、重复使用、循环利用、能量梯级利用、资源化和无害化处理的优先顺序。在设计环节,通过完善通用标准和产品生态设计,减少资源投入和原料中的有害物质含量,从源头上减少废弃物产生。在生产环节,通过对涉危险废物的重点行业实施强制性清洁生产审核等方式,加大绿色生产力度。在使用环节,通过推行绿色标识,提高企业的社会责任感和公众生态环境保护意识。在回收环节,通过传统回收站点、“互联网+回收”等多种方式,实现交投与回收信息对称,建立社会层面的废弃物逆向物流回收体系。在利用环节,通过提高科技水平,提升资源化利用效率。在处置环节,通过资源化减少废物最终处置量,对不能资源化的废弃物,实现最终无害化处置。
完善废弃物合理利用渠道,配套建设废弃物科学处置设施。在日常生活废弃物方面,为鼓励重复利用,应设置较完备的废弃物捐赠或交易渠道,如分布科学的回收站点、资质可靠的捐赠中心、废旧物品交易网站、集散中心等。在工业废弃物和建筑垃圾方面,“无废城市”应配有循环中心或回收利用中心以处理各类废弃物,使其后续可被重复或循环使用,并设定重复利用率和循环利用率确保执行。在生活垃圾处理方面,应通过焚烧、堆肥、填埋等集成场地,实现废弃物的最终处理。同时,为节省成本,“无废城市”也可选择与邻近城市共同合作处理废弃物。
将严格的法律、行政措施和灵活的市场手段相结合。对废物既要严格管控,通过禁令和法律等强制措施提升风险防控能力,特别是要强化危险废物的全面安全管控,严厉打击危险废物非法转移、非法利用、非法处置。同时,注重市场参与,加强专业化力量,充分调动市场资本积极性,并运用专业技术以更有效地实现废物管理。税收优惠、绿色金融、环境信用评价、污染责任保险等灵活多样的政策措施,不仅可以充分激发市场主体活力,鼓励更多的专业化第三方机构从事固体废物资源化利用、污染治理与咨询服务,还可以培育第三方市场,培育产业发展新业态,形成经济发展新动能。
(作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员)
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