【3.15特别报道】4年仅提起14例消费类公益诉讼：消协组织如何担当主体？

图片来源：视觉中国

记者 | 曾金秋

编辑 | 吴涛

2014年修订的《消费者权益保护法》（下称“新消法"）实施4周年后，中国的消费类公益诉讼仍在艰难前行。

中国消费者协会披露的资料显示，新消法赋予省级及以上消协组织提起消费公益诉讼主体地位后，全国消协组织提起的消费民事公益诉讼仅14例。在司法实践中，地方消协组织一般会在接到检察建议后提出诉讼。不过裁判文书网公布的判例显示，仍有不少地方消协组织接到检察建议后并未提起诉讼。

中国人民大学法学院教授刘俊海认为，这种情况与消协组织的财力人力限制和取证难有关。诸多难点下，业界人士呼吁，制度层面应赋予具有强制执行力的机关予以协助调查、取证相关案件的权利，使之能够促进消协组织更好地保障消费者权益。

4年，仅14例

在司法实践中，为了个人或者是少数人的利益而提起诉讼的，统称为私益诉讼。与之相对，通过一次诉讼就可以解决多个私益诉讼问题的，被称为公益诉讼。具体到消费者权益保护，当企业或个人的行为侵犯到消费者权益时，可以由省级及以上消协组织或检察机关提起公益诉讼。

界面新闻在裁判文书网检索关键词“公益诉讼"和“消费者权益"，共找到40份文书，既包括消协机构提起的诉讼，也包括检察机关提起的诉讼。其中内容涉及保健品、食品、日用品、电子产品（主要是手机）、通讯运营商等几类。在民事诉讼中，主要涉及侵权责任纠纷。在刑事附带民事诉讼中，案件主要涉及生产、销售假药；生产、销售有毒、有害食品；生产、销售不符合安全标准的食品等。

新消法赋予消协组织公益诉讼主体地位以来，中国的消费公益诉讼实现了多个突破。

2014年12月，浙江省消保委就铁路实名制乘客车票遗失强制补票提起公益诉讼，这是消协组织提起的首例消费民事公益诉讼。

2015年7月，上海市消保委就手机预装软件无法卸载提起公益诉讼，以企业整改结束，该案是首起法院受理的消费公益诉讼。

2016年7月，中消协出手，起诉山东福田雷沃国际重工股份有限公司，理由是该公司生产、销售不符合强制性国家标准规定的福田五星牌正三轮摩托车侵害消费者权益。

2016年8月，吉林省消费者协会针对韩某等人违法销售不合格食盐提起请求判令赔礼道歉，该案是首个法院判决胜诉的公益诉讼案例。

2016年9月，江苏省消保委就供用水格式合同违约金过高提起公益诉讼，是全国首例公共服务领域公益诉讼，以被告整改告终。

2017年12月，江苏省消保委就手机APP涉嫌违法获取消费者个人信息问题提起公益诉讼，以被告整改告终，该案系首例个人信息保护公益诉讼。

在刘俊海看来，广东省消委会近年来的成绩在全国可以作为榜样。

2017年4月，广州市检察院向广东省消费者委员会发出四份检察建议书，建议省消委会提起消费公益诉讼。当年10月，广东省消委会分别就彭某胜等人生产销售假盐，向广州中院提起四个消费民事公益诉讼。2018年5月，广州中院对其中三案作出一审判决。判令三案合共八名被告共支付赔偿金167480元，由法院收缴国库。2018年9月底，最后一起公益诉讼假盐案一审判决，判令彭某胜等七名被告支付赔偿金共1146463.3元，并在省级媒体公开道歉。此案累计共判赔偿金额131.4万元人民币。这是消协组织关于公益诉讼的赔偿性请求首次获得法院支持。

2018年，小鸣单车因未能退还用户押金被广东省消费者委员会告上法庭，这是全国首例共享单车消费民事公益诉讼案。2018年3月22日，广州市中院进行了公开宣判。判决指出，运营小鸣单车的悦骑公司应按承诺向消费者退还押金，如不能满足承诺，则应对新注册消费者暂停收取押金，同时向申请退还押金的消费者及时退还。此外，法院还判决悦骑公司在指定媒体上发表赔礼道歉声明。

2019年2月18日，长隆集团因多个场所存在“以身高作为未成年人优惠票标准"的问题，被广东消委会提起公益诉讼，这是国内首例未成年人消费公益被受理的诉讼案。广东消委会请求法院判令被告停止以身高排除和限制不特定大多数未成年人消费者权利的侵害行为。法院立案后，长隆集团明晰了旗下主题公园各票种和适用条件，对旗下主题公园“学生票"进行调整，明确了对全体未成年人的门票优惠。鉴此，广东消委会向法院提出撤诉申请，广州中院经审查后，于2月25日裁定准许撤诉。

然而，根据中消协相关资料，4年间，各地消协组织仅提起了14起公益诉讼。此外，在已经提起的诉讼中，有的未受法院支持，有的审理多年仍没有结果，有的以赔礼道歉或整改、和解告终，并未涉及惩罚性赔偿。

直到2018年9月底，广东假盐系列公益诉讼案共判赔偿金额131.4万元人民币，随即成为了首例惩罚性赔偿公益诉讼。

阻力：消协组织接到检察建议后并未提起诉讼

近年来，消协组织在民事公益诉讼中的地位愈发被重视，但也面临着一些困境，判例显示，不少地方的消协组织在接到检察建议后并未提起诉讼。

2019年2月，最高检将“公益诉讼更加注重诉前程序"写入未来五年工作规划。实践中，诉前程序通常以发出检察建议的形式实现。具体到消费者权益保护案例，消协组织在接到检察建议后，对相关当事人提起公益诉讼。刘俊海认为，具体到消费类诉讼案件，最高检此举意在鼓励消协等单位参与诉讼。

“试点实践证明，检察机关提起公益诉讼的诉前程序发挥了重要的作用，调动了其他适格主体保护公益的积极性，促进了行政机关纠正违法行为的主动性，有效节约了司法资源。"在2019年2月的新闻发布会上，最高检相关负责人表示。

不过，消费公益诉讼的诉前程序落实情况不容乐观。裁判文书网公布的判例显示，目前仍有不少地方消协在接到检察建议后不提起诉讼，最终由检方提起公益诉讼。

长春中院在2017年5月下达的一份判决书显示，被告姜某在并在无相关许可的情况下，将药材打磨成粉末后进行生产销售，其销售金额合计约7.6万余元。据此，法院判处其有期徒刑一年，缓刑一年，并处罚金5万元。长春市检察院于2016年10月19日向吉林省消费者协会发出了检察建议，建议其提起民事公益诉讼，但吉林省消费者协会并未提起。随后，长春市检察院向法院提起诉讼，法院判决姜某在省级以上媒体公开道歉。

2015年5月，湖北郧西县盐务管理局在统一检查行动中，在部分商店及居民家中发现假冒碘盐。2016年2月5日，本案嫌疑人周某被判处有期徒刑一年缓刑二年。由于郧西县是湖北省碘缺乏病分布地区，2016年10月11日，十堰市检察院建议湖北消费者委员会对周某提起民事公益诉讼，但湖北消委会“既未书面回复也未提起诉讼。"经过诉前程序，十堰市检察院依法提起诉讼。2017年3月，十堰市中院判决，周某收回由其销售的尚处流通中的假冒碘盐并销毁，并在新闻媒体赔礼道歉。

针对这些现象，刘俊海认为，这是由于消协的人力、财力资源有限，而公益诉讼需要调查证据，“还要雇佣律师，工作量大"。

律师：建议有关部门配合消协组织取证

未来，诉前程序仍将在检察机关办理公益诉讼案件中发挥着重要作用。最高检发布的工作规划提到，检察机关要充分发挥诉前程序作用，建立健全诉前沟通机制，收到案件线索后，根据线索的来源、涉及问题的性质等因素，及时与政府部门进行沟通，需要进入诉前程序的，依法发出检察建议并努力协调促进落实。

北京京都律师事务所常莎律师表示，公益诉讼案件适格主体的问题是此类诉讼中的难点。在实践过程中，往往是基层的消费者协会更加了解案件情况，更有利于取得证据、从节约司法成本以及维护消费者的合法权益，她建议，扩大提起消费者权益公益诉讼的组织范围。

常莎还提到，在实践中，由于消费者协会没有强制执行力，在取证的过程中可能存在被其他企业以及个人阻挠的情况。对此，她建议赋予检察院、公安机关、行政机关等其他具有强制执行力的机关予以协助调查、取证的权利，使之能够保障消费者协会可以依法取得相应的证据。

对于公益诉讼的判决效力及执行，也是一大难点。常莎表示，在公益诉讼中，原告被判败诉，是否还能就同一事实再次提起诉讼，应予以明确。她认为，原告在败诉的情况下，如果还有新证据，可以重新向法院提起诉讼。“对于判决执行问题，法院判决结果不能直接改变公共利益收到损失的状态，还是要加强司法行政机关的执法力度，将损害消费者利益的情况消除在萌芽中。"她说。

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