释放国地税合并的改革红利
□赵宝廷
当前,积极推进国地税机构合并,有利于营造公平良好的营商环境,理顺统一税制与分级财政的关系,提升税务机构的服务水平,是全面深化改革的重要一环。
今年两会期间,国务院在十三届全国人大一次会议上作了关于国务院机构改革方案的说明并提请大会审议,其中关于国税地税机构合并的内容引起社会各界广泛关注。
我国从1994年至今实行的分税制财政管理体制,在调动各级政府积极性方面发挥了重要作用,大幅度提高了税收占财政收入的比例和中央收入占财政总收入的比例,为我国建立规范的分级财政管理体制发挥了重要作用。然而,国税地税分设形式具有较高的管理成本,也给纳税人带来了较高的纳税成本,已不适应新时代提升税收征管效率的需要。当前,积极推进国税地税机构合并,至少有如下几项重要意义:
首先,有利于我国正确处理政府与市场关系并全面深化改革。我国正处于全面深化改革的关键时期,需要不断优化政府与市场的关系,破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。国税地税机构分设导致纳税人不得不两头跑,不得不准备两套纳税资料甚至两套纳税系统,十分不便,给纳税人带来了较高的纳税成本和除税额之外的额外负担。由于我国绝大部分税收来源于企业纳税人,因此,近年来随着国内外经济竞争的加剧,企业界对国税地税机构合并的呼声较高,希望降低纳税成本。尽管我国税法或税收暂行条例的立法权在中央或国税总局,但各地税系统在税收征收过程中采取的标准、尺度、口径、流程等方面存在很多差异,甚至有些地方政府以招商引资的名义给予企业名目繁多的税收优惠。这在客观上导致企业在不同地方面临的税收政策和税收环境很不一样,破坏了我国统一税制的营商环境,给企业选择投资区位带来很多干扰或额外负担。因此,通过国税地税机构合并,完善办税流程,规范税务行政裁量权,最大限度地减少各地方政府与税务机构对市场主体的干预,可以减少政府为招商引资实施税收优惠政策而导致地区之间的无效竞争,维护统一税制,营造公平良好的营商环境。
其次,有利于我国完善分税制,理顺统一税制与分级财政的关系。改革开放以来,为发挥各级政府的积极性,我国一直在探索并不断完善分级财政管理体制。国税地税机构分设在很大程度上确保了地方的税收利益并激发了地方发展经济的积极性,但是由于政府间事权划分仍存在很多不清晰的地方,导致地方政府十分重视能够带来税收增长的工作,而对民生公共服务的关注和投入不足。加之我国区域间经济发展水平差距很大,区域间公共服务非均等化程度较严重。为实现分税制改革的目标,即提高公共服务及其均等化水平,需要合理确定政府间事权和支出责任划分,也需要在全国范围内按照统一的税制、征管标准与尺度、征管流程和相对一致的税收努力程度进行税收征管,确保各地有相对公平的税收负担,为合理确定政府间税种划分与共享税的分享比例提供基础条件和保证。因此,推行国税地税机构合并,可以统一各地方的税收努力程度和公平税收负担,为合理确定政府间税收划分、实现公共服务均等化目标并理顺统一税制和分级财政的关系,提供基础性条件。
最后,有利于政府机构职能体系优化,建设服务型政府。全面深化改革要求更好发挥政府作用,关键在于切实转变政府职能,深化行政体制改革。国税系统负责征收的税收在总税收中的比例较大,而且随着营业税改征增值税改革的完成,该比例更大,也就是说地税系统的征税规模或工作量大大缩减,即使国税地税机构不合并,地税系统也面临重大的机构改革和人员转岗或分流。由国税系统征收并在政府间按比例分成的共享税,在各级政府的收入中占比很大,客观来看,当前的国税系统工作模式和征税比例大,在很大程度上与国税地税机构合并后的工作状态相似；在当前税制结构和分税制下,国税地税机构合并可能是优化税务机构职能并增强纳税服务能力的最优路径。随着信息与网络技术的升级和应用,网上办税迅速发展,国税地税机构分设的优势逐渐减弱,相反,纳税人对国税地税机构统一征收流程、统一财务报表、合并信息系统等的要求日渐强烈。因此,将国税地税机构合并,建立统一的网上办税系统,创新税务行政管理方式,有利于增强税务机构的公信力和执行力,更方便了纳税人缴税,可以提升税务机构的服务水平和纳税人满意度。
近三年来,在国务院的安排下,国税地税机构进行了有益的合作探索,已经在信息共享、资质互认、征管互助、联合稽查、电子税务局建设等方面建立起了合作机制,合作领域不断扩大,在理顺征管职责划分、创新纳税服务机制、转变征收管理方式、优化税务组织体系、构建税收共治格局等方面取得了重要进展,这为国税地税机构合并积累了宝贵的经验。然而,国税地税两套系统并存多年,在人员考核任用、机构设置、经费保障等方面存在巨大差异,两者若要深度融合,当前还需重视如下几方面的工作:
机构合并将导致领导岗位减少和晋升渠道变窄,需要充分利用好现有人才,防止人才流失和人才浪费。机构合并导致工作岗位减少,一定时期内会存在人员冗余、晋升渠道变窄等问题,加之税务工作人员大部分具有较高的专业技术水平,因此,需要有计划地实施分类引导与合理分流,充分发挥技术人才的专业特长,提升税收征管效率,减少人才浪费。可探索并实行职级制度,扩展人才晋升渠道,保证职工薪酬稳中有升,防止人才流失。
正在进行中的税制改革对税务机构设置提出挑战,需要根据税制改革和征管任务需要不断优化税收征管流程和内部机构设置。要按照高效协同的原则,调整内部机构及其工作流程。例如,为顺应直接税比重逐步提高和自然人纳税人多且管理困难的情况,需构建自然人税收管理体系和机构。
机构合并需要确定中央和地方政府在征税事权方面的具体分工和支出责任,保障好税务机构的运转经费。为降低改革成本,地税系统原有的办公设备和办公场所等固定资产可以考虑由税务机构优先使用。由于合并后的税务机构与现行的国税系统相似,为激发地方政府改革的积极性并考虑到各地方财力的巨大差异,应适当提高中央政府在征税事权上的支出责任。
(作者单位:山东财经大学财政税务学院)
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