化“邻避”为“邻利”的空间补偿和政策创新

济南日报 2018-02-27 16:01 大字

□王佃利

在城市化进程中，有许多公共设施在提升区域整体效益、改善居民生活的同时，也因其自身性质，会对周边居民带来环境污染、安全隐患、心理不适等负面影响，从而导致居民抵制该设施的建设。这种由公共设施建设引发的“邻避现象”一直是城市治理的难题，在近年来且有愈演愈烈之势，城市管理和建设者常常陷入“一建就闹，一闹就停”的困境之中。面对困境，政策制定者和政府部门通过积极的政策学习，就邻避治理理念和治理方式展开创新探索，从传统单纯的经济补偿转向多元化的“空间补偿”；从对邻避设施影响区域内弱势方的“补偿”，转向各主体互惠共享区域效益的“回馈”。通过创新机制，谋求邻利共融，逐步形成了多元化的互惠共享的空间补偿形式，为突破邻避困境提供了富有价值的启示。主要措施可以归纳如下：

邻避设施的空间优化

通过对邻避设施的有效监管，最大限度控制邻避设施对周边环境的影响，化解公众的邻避焦虑，使邻避设施更好地融入而非隔离于周边城市空间。环境保护部2017年开展的“装、树、联”是其中代表性的创新实践。根据环境保护部于2017年4月印发的《关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》，“装”即要求所有垃圾发电厂依法安装污染源自动监控设备，实时监控排放信息；“树”是在便于群众查看的显著位置树立显示屏，把这些监控到的数据实时向社会公开；“联”则是要求企业的自动监控系统要与环保部门联网，从而便于环保部门执法监管。截至2017年8月，全国垃圾焚烧企业“装、树、联”完成率74.58%，山东省则达到90.91%。实践证明，“装、树、联”工作，对于化解以生活垃圾焚烧为代表的污染类邻避设施引发的邻避情结，起到了良好的效果。

邻避设施的空间置换

作为一个译介而来的概念，“邻避”的英文“NOT IN MY BACKYARD，NIMBY”直译过来就是“不要建在我家后院”，问题直接挑战的就是质疑建设者“为何不建在你家后院”。决策者和建设者的换位思考和行动，是化解邻避困境的重要前提。海南三亚在建设移动通信基站的成功经验证明，“率先建在我家后院”的空间置换，是行之有效的邻避困境化解之道。移动通信因为人们对基站所产生电磁辐射的担忧，成为一项不折不扣的“邻避设施”。据中国铁塔的不完全统计，在2016年上半年受阻的5226个新建基站中，很大一部分是由于公众反对而受阻，更有507个已建基站由于周边群众反对而被拆迁。针对移动通信基站选址难、进场难问题，三亚市委市政府率先垂范、以身作则，批示三亚铁塔在其办公大院内建设基站，先于2015年12月建成市委大院内首个移动通信基站，进而又于2016年7月完成市政府大院的基站建设，不仅保障了移动通信基站建设的顺利进行，随后的辐射测试也完全化解了公众对电磁辐射的误解。空间置换，置换的不仅仅是邻避设施的空间方位，更是决策者和公众之间的权力配置和权利关系，公众不再成为决策影响的被动承受者，避免了相对剥夺感的产生。

以邻利设施建设打造“共享空间”

邻避设施由于其对周边居民带来的损害而遭到抵制，也可通过建设相配套的邻利设施，或出台邻利型的区域发展政策，整合各种利益主体共建共享，从而换得支持、协同发展。一种可行方式是经济回馈，如台湾八里焚烧厂通过“回馈金”制度，耗时六年使垃圾焚烧厂转变为一项回馈于全民的健康保险、医疗保健、文教事业、环境监测、便民设施建设以及环境教育等方面的邻利设施，并通过打造具有教育和启示意义的旅游景区，让公共服务融入周边民众的日常生活，和周边居民形成共享型利益关系。另一种可行方式是附加公共设施和公共服务，从而在邻避设施周边营造共享空间，助力共享发展。2016年10月住建部、国家发改委、国土资源部和环境保护部等部门联合出台《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，强调“因地制宜配套绿化、体育和休闲设施，实施优惠供水、供热、供电服务，安排群众就近就业，将短期补偿转化为长期可持续行为，努力让垃圾焚烧设施与居民、社区形成利益共同体”，将环境友好的邻利设施建设、优惠的公共服务和就业政策与邻避设施相结合，化解后者引发的邻避情结。广东省在2016年12月出台的《广东省人民代表大会常务委员会关于居民生活垃圾集中处理设施选址工作的决定》，从操作层面明确了“以居民生活垃圾集中处理设施所在村（居）为接受补偿区域，以居民生活垃圾输出区域为提供补偿区域”，并从生态补偿费和附加公共服务的共享区域建设等方面，实现共享发展。

通过技术创新实现“邻避”向“邻利”的空间升级

通过资源循环利用基地建设，推动垃圾焚烧厂等邻避设施“升级”为邻利设施，是近年来有益的治理创新之一。2017年10月国家发展改革委办公厅、财政部办公厅、住房城乡建设部办公厅联合发布《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》，明确指出“资源循环利用基地是新型城市建设的功能区，是破解垃圾处置‘邻避效应\’的主要途径之一”。所谓资源循环利用基地，是指对工业生产、城市发展和居民生活所产生的各种城市废弃物进行分类利用和集中处置的场所。在城市规划时，通过科学选址，妥善处理与居住区的分布关系，合理设计处置规模，获得周围居民的认可；在设施运行中，将基地与城市垃圾清运和再生资源回收系统对接，不仅将再生资源以原料或半成品形式在无害化前提下加工利用，而且对末端废物进行协同处置，实现城市发展与生态环境和谐共生。如“济南环境科技产业园”项目，拟建设为“静脉产业园+环卫产业园+再生资源产业园+环保装备制造及交易中心+产业服务中心”的“三园两中心”布局，从而实现邻避设施的升级。

空间优化有助于缓解公众的邻避焦虑；空间置换致力于改善公众的公民权利体验；基于邻利设施和“共享空间”建设的空间补偿，从根本上转变周边居民和邻避设施之间的利益关系模式；从“邻避”到“邻利”的空间升级，则试图从技术的角度破解邻避效应的形成根源。近年来在邻避治理创新中出现的四种新型的空间补偿探索，对于从不同的路径突破传统的邻避困境，提供了有益的思路和成功的经验。

（作者单位：山东大学政治学与公共管理学院）

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