地方政府“向海要地”触目惊心 海洋局下死命令要求六省整改
辽宁丹东鸭绿江口“吹海”施工现场。 中国国土资源报 资料图
我国海域辽阔，在长达1.8万公里的海岸线上，分布着诸多优质的海岸带资源，它们犹如一条绚烂的丝带，点缀着美丽中国的广阔胸怀。如今，这条丝带却千疮百孔，罪魁祸首直指围填海。
国家海洋局数据显示，2013年，全国填海面积高达15413公顷，虽然这之后逐年下降，但2017年仍有5779公顷。数据背后的现实是，我国的海岸线被围填海不断蚕食，除了开发价值低的之外，海岸带资源已基本开发殆尽。更为严峻的是，由此带来的生态危机日益显现。
2017年，国家海洋局组建国家海洋督察组，分两批对沿海11个省（区、市）开展了围填海专项督察。期间，督察组对第一批六省（区）开展督察时发现，沿海各地都存在着向海要地的冲动，普遍存在的不合理乃至违法围填海，给海洋生态环境、海洋开发秩序带来了一系列问题。
截至1月17日，6省（区）政府已责令整改842件，立案处罚262件，罚款12.47亿元，拘留1人，约谈110人，问责22人。督察组明确要求，对督察发现的问题，6省（区）要切实整改，进一步深入调查、厘清责任，启动问责机制，公开处理，严肃问责。
一场刹住过度围填海，叫停“围海大跃进”的风暴就这样肃然刮起。
触目惊心的“向海要地”冲动
早在2012年，国务院批复的地方海洋区划中，就明确提出了沿海各地建设用围填海规模控制指标，严控围填海规模。山东、福建、浙江、江苏、辽宁、河北、广西、天津等地的海洋功能区划分别规定建设用围填海规模分别控制在3.45万公顷、3.335万公顷、5.06万公顷、2.645万公顷、2.53万公顷、1.495万公顷、1.61万公顷和0.92万公顷以内。
但在巨大的利益面前，这些白纸黑字的“规划用海、集约用海”约束红线却屡屡被突破。从第一批围填海专项督察的结果上看，沿海各地都存在向海要地的冲动，很多行为令人触目惊心。
在辽宁，一些本应依法报国务院审批的围填海项目，却被拆分为多个单宗面积不超过50公顷的项目由省政府审批。2009年，锦州市娘娘宫临港产业区管理委员会成立公司，将806公顷海域拆分为18个单宗不超过50公顷用海的项目，同步申请审批，同步换发土地证并全部纳入土地储备。
在江苏，2012~2017年，全省单宗填海项目确权用海面积2328.05公顷，建设项目实际使用面积495.44公顷，开发利用率仅为21.28%。响水县沿海开发投资有限公司确权填海面积中，有967.79公顷无任何开发利用活动。
福建扩大海域使用金减缴范围，与国家规定不符，涉及金额2.11亿元；2012年以来，全省在海域内直接办理用地相关手续，涉及海域面积958.2公顷；在省级海洋功能区划“禁止改变海域自然属性”功能区审批10个经营性填海项目，涉及海域面积268.08公顷；2012年以来全省未批先建、边批边建围填海项目253个，58个尚未查处。
在河北，国务院要求河北自然岸线保有率为35%，但多个文件却将自然岸线保有率仅设定为20%；河北2012年至2016年获得中央资助海岛海域整治修复项目21个，仅3个竣工验收；2002年以来全省实际填海造地3万多公顷，空置率达68%。
海南围填海活动主要服务于旅游房地产业，给海洋生态环境带来较大压力。海花岛旅游综合体项目、海口湾如意岛项目存在化整为零、分散审批等违规现象。三亚凤凰岛国际邮轮港二期工程、万宁日月湾日岛和月岛项目、海口湾灯塔酒店项目的海洋环评和海域论证不充分、审批把关不严。
广西自2012年以来，全区未批先建、边批边建围填海面积860公顷；沿海三市均存在填海成陆后长期没有实际项目建设的情况，共有27个项目长期空置，涉及面积约934.6公顷。
梳理以上督察结果可以发现，这6个省区在围填海方面存在的问题，主要集中在节约集约利用海域资源的要求贯彻不够彻底以及违法审批、监管失位上。
国家海洋局通报指出，部分地区脱离实际需求盲目填海，填而未用、长期空置，个别项目违规改变围填海用途，用于房地产开发，浪费海洋资源，破坏生态环境。有些地方从资源环境监管部门到投资核准部门，从综合管理部门到具体审批单位，责任不落实、履职不到位问题突出;违反海洋功能区划审批项目，化整为零、分散审批等问题频发；基层执法部门对于政府主导的未批先填项目制止难、查处难、执行难普遍存在；违法填海罚款由地方财政代缴，或者先收缴再返还给违法企业，行政处罚流于形式。
其中，海南的情况尤为突出。在去年中央环保督察组向海南省反馈情况时就指出，当地一些沿海县市向海要地、向岸要房情况严重，被房地产“绑架”，一批楼盘违规填海破坏海洋生态环境，造成了“难以抚平的伤痕”。但令人痛心的是，在中央督察公布反馈意见后，一些被点名侵占自然保护区的房地产项目竟然不该卖的还在卖，不该建的还在建。如督察报告中提到的琼海市海天盛宴项目，在中央环保督察组向海南省反馈意见后，不但没停，三座住宅楼仍在紧张施工当中。
此外，中央环保督察组在山东还发现，该省自2013年以来，部分市县政府及国土资源部门未经海洋部门审批，在海域范围内违规办理海域用地手续512宗，大量海域被违规填占。潍坊市国土资源局在白浪河西岸保留区和白浪河东岸南部保留区内办理用地手续19宗，致使148.8公顷海域被违规填占。
各地屡屡突破红线的背后，是一根根与土地密切相关的利益链条。
向海伸手让地方尝到了甜头
通俗来讲，围填海是一种在土地使用出现紧张或者因需配合规划等原因而需要将海岸线向前推，用人工建设的方式扩充土地面积的工程手段。数据显示，我国海平面以上的滩涂面积约3000万亩，海平面至水深10米的浅海滩涂面积也有1.17亿亩，丰富的海岸线资源让我国的围填海活动自古以来就颇为流行。
资料记载，早在2000年前的汉朝，随着沿海地区人口的逐渐增长，古人因土地不够用而进行沿海开发，开始围海造地。从历史上看，中国东部的黄淮海平原、长江下游平原、珠江三角洲及下辽河平原约有两亿亩的土地都是历史上滩涂淤积和开发的结果。
到20世纪末，我国沿海地区围填海造地面积已达1.2万平方公里，平均每年围填海230至240平方公里。考虑到保护海洋环境，我国于2002年开始实施《海域使用管理法》，每年围填海规模都控制在100多平方公里左右。因此，从2003年开始，我国的围填海年增长面积有所降低，但发展速度却一直没有停滞。
数据统计，2003年，我国围填海的面积为2123公顷，到了2004年则翻倍达到了5352公顷。2005年以后，我国每年围填海的面积都超过1万公顷，相当于这些年来我国每年都能新增100平方公里以上的土地。据不完全统计，近几十年来，江苏、浙江、福建、广东等省市的围海造田面积就将近800万亩，且目前多数已成为农业、工业、交通、外贸和文化建设发达的地区。
对于寸土寸金的东南部沿海地区而言，围填海是增加土地指标最快速廉价的方式。实践证明，有序围填海对缓解土地资源约束瓶颈也确实具有重大意义。
资料显示，在浙江、江苏等地，围填海的工程成本约为每公顷60万元~105万元，土地恢复成本约每公顷30万元~45万元。也就是说，将滨海湿地转变为一般用地的成本约为每公顷90万元~150万元，而城市周边建设用地交易价格却达到每公顷500万元~1500万元，其中利益之大不言而喻。
以上海为例，数据显示，当地约60%的土地都是通过围填海形成的，中华人民共和国成立以来到2010年，上海大约围填海170万亩，上海化学工业区、临港新城、浦东机场、罗泾港区、长兴造船基地等都是通过围填海形成的。
土地资源不断吃紧，向海洋要地成推动沿海区域经济增长的新动力。国家海洋局数据显示，自2002年《海域使用管理法》实施到2017年底，全国依法审批填海造地共15.8万公顷，约占沿海地区同期新增建设用地的12%，海洋生产总值占国内生产总值的9.5%，这些人工造出来的土地，为促进经济社会发展、弥补沿海地区建设空间不足提供了重要的保障。
国家海洋局副局长林山青在1月17日举行的围填海情况新闻发布会上指出：“围填海在一定程度上缓解了沿海用地紧张，为沿海基础设施建设、新兴产业聚集区、重化工基地、装备制造基地等提供了承载空间。但同时，不合理的围填海和违法的围填海也给海洋生态环境、海洋开发秩序带来了一系列问题。”
过度围填海实乃“杀鸡取卵”
表面上看，围填海会带来一些短期效益，但是，这种无异于“杀鸡取卵”的行为将蜿蜒曲折的海岸线拉直，成片植被、滩涂等自然湿地遭到严重破坏甚至消失殆尽，由此带来生态灾难无法短期弥补，生态系统服务价值更是损失巨大。
中国科学院植物研究所首席研究员蒋高明指出，围填海不仅会使具有重要生态功能的近海湿地消失、旱情加重，更会由于人为阻隔降低海洋生物多样性，使渔业资源减少，并诱发洪灾、加重赤潮危害。更为严峻的是，围填海改变了自然景观，许多生物失去栖息场所和繁殖地，海岸带也失去了重要的生态防护屏障。
有研究机构初步估算，与20世纪50年代相比，我国累计丧失滨海湿地57%，红树林面积丧失73%，珊瑚礁面积减少了80%，三分之二以上海岸遭受侵蚀（侵占），沙质海岸侵蚀岸线已逾2500公里。目前，全国受监控近岸海洋生态系统处于健康、亚健康和不健康的分别占24%、52%和24%。此外，由于围填海和过度砍伐，我国天然红树林面积己由上世纪50年代初的约5万公顷下降到目前的1.5万公顷，红树林生态系统处于濒危状态。
同时，我国的自然海岸线保有率已不足四成，围填海生态补偿缺乏明确法律依据和政策保障，违法填海呈抬头之势，但惩戒却远远不够。
有媒体报道，在广东，东莞在上马长安新区，深圳宝安区正规划报批约17平方公里的填海工程，若建成，珠江口东岸自然海岸线将全部被填。长安新区管委会人员称，从国土规划上看，那不是生态保护区，而是开发建设区，可直接进行平整。按规定，超50公顷的填海项目必须上报国家海洋局和国家发改委审批，而长安新区策划了17个面积50公顷以内的填海项目，工作人员否认这是“化整为零”。
中国环境与发展国际合作委员会预计，我国围填海所造成的海洋和海岸带生态服务功能损失达到每年1888亿元，约相当于目前国家海洋生产总值的6%。
中国科学院院士苏纪兰指出，这一轮填海造地的特点是从零散围填海作业转向“集中集约用海”名义下的大规模连片填海造地。滩涂围垦的巨大经济利益使地方政府想方设法避开中央政府监管，如中央规定超50公顷的围填海项目必须经国务院审批，但地方政府经常“化整为零”避开审批。
有些围填海项目不仅违法违规，对海洋生态造成了永久性的伤害，还让政府背上了沉重债务。大连七顶山陆海村填海造地项目从2011年开工，到2013年一共围填海627公顷，可如此大面积的围填海却没有获得任何的审批手续。填海后，招商引资不见成果，如今这片地只能荒废闲置。随后，大连原金州新区海洋与渔业局对七顶山街道陆海村民委员会下达了行政处罚决定书，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚金41767.56万元，该工程同时也被叫停。行政处罚下达的第二天，大连原金州经济开发区管委会就向自己的上级单位大连原金州新区管委会递交了一份“关于申请七顶山街道陆海村填海相关费用的请示”。大连原金州新区管委会很快就以基础设施建设补助的名义，把这笔钱分三次拨给了大连原金州经济开发区管委会，罚款交给海洋部门之后，又上交回给了大连原金州新区管委会的财政局。
此外，也有专家指出，填海造地开发并未对抑制高房价起到积极作用，而且因急于求成，很多地方填海不满20年就开始开发，南方一些沿海城市很多填海开发的房地产都开始出现不同程度下沉，这必须引起足够的警惕。
对于沿海多地不同程度存在的向海要地的冲动，不合理乃至违法围填海普遍存在。林山青指出，沿海地区经济社会快速发展，但人多地少、缺乏用地空间的问题普遍存在，客观上造成了向海要地的迫切需求。海域使用成本较低，沿海地区土地价格快速上涨，客观上刺激了沿海地区向海要地的冲动。
与此同时，土地征用大多数涉及拆迁安置补偿的人数较多，容易引发社会矛盾，而围填海造地矛盾相对较少，也使地方政府更愿意通过围填海来获取土地。
“归根结底是没有切实落实新发展理念，保护优先、集约利用的用海新理念还未确立或不够牢固。”林山青说，要适应高质量发展的要求，牢固树立保护优先、生态用海的理念，有针对性地加强围填海管控措施，不断提高海域开发利用和综合管理水平。
斩断伸向海洋生态的“黑手”
近年来，针对围填海对海洋生态环境造成的影响，中央和地方各级政府加大海域海岸带、海岛整治修复力度，着力推进“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”海洋生态重大修复工程。“十二五”以来累计投入中央财政资金137亿元，修复岸线260多公里，整治修复海岛52个，恢复修复滨海湿地面积4100多公顷，修复沙滩面积1200多公顷，受损海洋生态系统得到初步恢复，取得了良好的社会、经济和生态效应。
自2013年以来，国家海洋局也采取了一系列围填海管控的强硬措施：经中央全面深化改革领导小组审议通过，出台《围填海管控办法》《海岸线保护与利用管理办法》《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》，制定配套细化的实施方案、技术标准规程，不断完善围填海管控的制度体系；2014年，在渤海全面建立并实施海洋生态红线制度，截至目前，沿海11省（区、市）已完成生态保护红线的划定，除上海外均已发布实施，将全国近岸管理海域的30%和大陆岸线的37%纳入生态保护红线范围；出台《围填海工程生态建设技术指南（试行）》《建设项目用海面积控制指标（试行）》等技术标准，将生态用海要求纳入用海审查内容，严格填海项目环评审查，敢于碰硬，对存在严重缺陷的环评报告不予批准，等等。
在此影响下，2013年之后，我国围填海面积逐年下降，年均下降22%，2017年填海面积比2013年降低63%。与2013年前五年相比，全国填海面积降幅近42%。
目前，我国在重点海湾、海洋保护区的核心区等重点区、重点河口区域、重要滨海湿地、重要砂质岸线等海域已禁止围填海。在渤海则实施了暂停受理和审批围填海建设项目用海、暂停受理和审批区域建设用海规划、暂停下达围填海建设项目用海指标、暂停选划临时倾倒区四个“暂停”措施.
国家海洋局相关负责人表示，今后，原则上不再审批一般性填海项目，不再分省下达围填海计划指标，围填海重点保障国家重大建设项目、公共基础设施、公益事业和国防建设等四类用海项目。同时，针对海洋督察发现的问题，不仅要求地方政府积极整改，国家海洋局也要有针对性地采取措施，不断强化生态用海、集约用海。
该负责人同时表示，下一步将进一步压实地方政府在海洋生态修复工作中的主体责任，并通过奖补资金等手段方式鼓励支持地方政府开展修复工程，计划到2020年，完成不少于66个海湾的整治，完成不少于50个生态岛礁工程，修复岸线不少于2000公里，修复滨海湿地面积不少于1.8万公顷。到2025年，近岸海域水环境质量得到明显改善，生态功能和服务价值显著提升，生态环境整治修复能力全面提升，基本实现“水清、岸绿、滩净、湾美”的美丽海洋建设目标。
业内人士指出，填海造地必须妥善处理经济发展与生态文明建设的关系，同时加大对海洋环境污染的法律惩罚力度，进一步出台相关的政策法规，涉及填海造地的项目审批时应当慎重。
1月17日，国家海洋局出台了史上最严围填海管控措施，要求违法且严重破坏海洋生态环境的围海，分期分批，一律拆除；围填海形成的、长期闲置的土地，一律依法收归国有；审批监管不作为、乱作为，一律问责；通过围填海进行商业地产开发的，一律禁止；围填海审批权，一律不得下放；年度围填海计划指标，一律不再分省下达。
同时，国家海洋局相关负责人表示，对督察发现的问题，6省(区)要切实整改、深入调查，厘清责任，严肃问责查处。此外，将严格落实海岸线保护与利用管理制度，全面完成全国海岸线调查统计，将各省区市自然岸线保有率纳入地方政府考核指标，对于未达到自然岸线保有率管控目标的地区，以及对围填海专项督察中发现的对海洋生态环境影响突出的典型问题整改不到位的地区，不得申请2018年地方围填海计划指标。
（原题：《视点 | 遏制“向海要地”冲动》）
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