因换发办学许可证引发的行政复议申请期限确定

山东法制报 2017-08-18 17:53 大字

【案情】1998年3月30日，第三人某市教育局(原某市教育委员会)向某商贸培训学校颁发了教社证字 140066号《中华人民共和国社会力量办学许可证》，该证标明举办者为原告某健身器械厂。2000年3月30日，第三人为某商贸培训学校换发了教社证字 140066号《中华人民共和国社会力量办学许可证》，举办者变更为某市交通技工学校。原告认为，第三人将举办者变更为某市交通技工学校不合法，遂于 2014年10月14日向被告某市人民政府提出复议申请，要求撤销第三人颁发的教社证字 140066号《中华人民共和国社会力量办学许可证》。被告受理后经审查，于 2014年11月20日作出行政复议决定书：“……申请人请求撤销的教社证字 140066号社会力量办学许可证具体行政行为，其作出之日为2000年3月30日，至申请人提出行政复议申请之日，已超出五年的行政复议时效。……本机关决定驳回申请人的行政复议申请。”原告不服，起诉至法院要求撤销行政复议决定书。

【审判】《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人；(二)申请人与具体行政行为有利害关系；(三)有具体的行政复议请求和理由；(四)在法定申请期限内提出；(五)属于行政复议法规定的行政复议范围；(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：(一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；(二)受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《山东省行政复议条例》第九条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”原告向被告申请要求撤销的系教社证字 140066号社会力量办学许可证，该具体行政行为不涉及不动产，其颁证时间为 1998年3月30日，换证时间为2000年3月30日，至原告2014年10月提出复议申请，已超出五年的行政复议申请期限。被告在受理了原告的复议申请后，依法驳回原告的复议申请，符合上述法律法规的规定。故对原告所提撤销被告作出的行政复议决定书的事实和理由，法院不予支持。一审法院判决：驳回原告某健身器械厂的诉讼请求。宣判后，原告不服，提起上诉。二审法院经审理判决驳回上诉，维持原判。

【评析】《山东省行政复议条例》第九条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”该规定与《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第四十二条规定极为相似，只不过前者规定了行政复议申请期限，后者规定了行政诉讼起诉期限。这里的“ 涉及不动产的具体行政行为”为同一概念。修订后的行政诉讼法第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本次修改对于不动产有关的起诉期作了重大调整，将《若干解释》第四十二条规定的“对涉及不动产的具体行政行为”调整为“因不动产提起诉讼的案件”。主要理由是：修改前的词义范围过于宽泛，即无论行政行为与不动产是否有直接关联或行政行为直接侵害不动产等，只要行政诉讼中涉及不动产的内容，都可以适用该条规定，如公开与不动产有关的政府信息案件，显然属于立法用语上的漏洞。尽管司法实践中常按照修改后的词义把握或处理案件，但毕竟与现行法律规定存在不一致之处，因而必须对其进行修改。修改后，所要表达的范围限制得更加明确，必须是因不动产直接受到行政行为的影响，并以此为由提起行政诉讼以消除或改变这种影响，即行政行为对不动产具有直接处分性才适用本条规定。由此可见，本条规定体现的是对不动产加重保护的法律精神，享受长于普通标的物的起诉期限。因不动产提起行政复议和行政诉讼的案件，复议和起诉期限自行政行为作出之日起最长不超过二十年，这个规定与《民法通则》的有关规定也一致。对于涉及不动产的行政案件，之所以规定二十年的最长复议和起诉期限，是因为：不动产涉及的财产价值巨大，应当在复议和起诉期限上给予特殊保护；不动产涉及的行政行为主要是行政登记，行政机关的不动产登记行为不一定在作出之时及时告知所有的利害关系人；不动产涉及的利害关系人往往人数众多，涉及历史因素较多，需要考察不动产的转移、继承、申请登记等一系列情况。因此，借鉴了《民法通则》中二十年最长诉讼时效的规定。因不动产提起复议和诉讼以外的案件自行政行为作出之日起超过五年提起复议和诉讼的，复议机关和人民法院不予受理。由于对一般人而言，不动产是其财产结构中最为重要的财产，理应得到特殊保护，因此有二十年的特殊保护期限。但是，对其他案件而言，考虑到行政效率和行政秩序的需要，将最长保护期限确定为五年。

关于不动产的定义或范围，《行政诉讼法》没有作出明确的规定，对此可参照民事法律中的相关规定确定。根据《民法通则》、《物权法》和《不动产登记暂行条例》等法律、法规规定，不动产系指土地(包括滩涂、草原、山岭、荒地等)、海域以及房屋、林木等定着物。不动产引起的行政复议及诉讼目前主要有四类：一是因不动产所有权、使用权归属提起的行政复议或行政诉讼，如因土地权属引起的诉讼；二是因建筑物的拆除、翻建、改建、扩建等，特别是因违章建筑物的房屋和其他建筑物的拆除提起的行政复议和行政诉讼；三是因污染不动产，如污染鱼塘、水流等提起行政复议或行政诉讼的；四是因土地征用及与此有关的行政处罚或行政强制措施所致的行政复议或行政诉讼。在“因不动产的具体行政行为提起行政复议或行政诉讼”中，不动产是案件的客体，或者是产生行政复议或行政诉讼的原因。如果不动产仅仅是证据或与案件有关联，则不属于不动产案件。

本案中，第三人某市教育局的换发办学许可证的行政行为，是对办学资质的行政许可。尽管该办学资质表面上与学校的土地、房屋、设施、地上附着物、构筑物等动产与不动产有一定关联，但该换发办学许可证并不是上述规定的涉及不动产的具体行政行为。原告对学校的土地、房屋、设施、地上附着物、构筑物等动产与不动产完全可以通过民事诉讼主张所有权，产生该行政复议案件的根本原因在于原告申请要求被告撤销社会力量办学许可证，而非不动产引发的行政复议。因此，被告某市人民政府在受理了原告的复议申请后，经审查，社会力量办学许可证的颁证时间为 1998年3月30日，换证时间为 2000年3月30日，而原告于 2014年10月才提起行政复议申请，明显已超出五年的行政复议申请期限。被告某市人民政府驳回原告的复议申请，事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、二审法院判决驳回原告的诉讼请求，具有事实和法律依据。

刘海红

本报8月17日讯（记者朱士娟）高考集中录取阶段没有被录取？别着急，还有注册入学！今天，省教育厅发布了《关于做好2017年专科（高职）注册入学招生工作的通知》，公布了2017年专科（高职）注册入学招生有关事项，考生只...

山东新闻，讲述家乡的故事。有观点、有态度，接地气的实时新闻，传播山东正能量。看家乡事，品故乡情。家的声音，天涯咫尺。