杨东：迫切需要加强对区块链技术的监管与治理
2019年6月4日，波场创始人孙宇晨发布微博称，他以破纪录的4567888美元成功拍下巴菲特20周年慈善午宴。伴随热搜讨论的同时，也引来了众多争议之声。笔者无意评论孙宇晨在币圈的是非，但希望借此契机谈一谈区块链技术的监管与治理。
一、由ICO乱象引出的监管必要性
2017年，在比特币价格疯涨的带动之下，国内外各种虚拟币也被开发出来。据相关新闻报道，孙宇晨在当时发行了波场币TRON，售出数量1000亿枚，开售价格0.0015美元。该币发行当天，就融资6个亿。波场币价值最高时，曾经达到惊人的1.85美元/个，流通市值达到130亿美元。2017年9月4日，央行等七部委联合发布《关于防范代币发行融资风险的公告》全面叫停ICO，要求各类活动应立即停止，已完成发行的应组织清退。有报道称，2018年1月，孙宇晨将手中的波场币兑换为以太币，套现3亿美元，约合20亿元人民币。此后，波场币一路走低。有报道质疑波场币没有自己的技术，没有应用场景，是一种“空气币”。
笔者在2017年8月便发文指出当时的ICO市场正处于野蛮生长时期，大量资金涌入各种ICO项目，滋生了众多融资乱象。在实践中不乏借ICO之名，行庞氏骗局或者非法集资之实的恶性诈騙事件，应该遏制“炒币”行为。2017年9月4日，央行等七部委之所以全面叫停ICO，与我国ICO风险暴露较为严重，异化程度较高有重要关系。彼时大量ICO项目涉嫌违法犯罪，在此背景下，叫停ICO有充分的必要性与急迫性，也属于监管上的进步。但也必须认识到，仅仅禁止非法的金融行为而不设法满足背后融资难的本质需求，仍将导致非正规金融治乱反复；ICO乱象只是区块链技术被别有用心之人不法应用，并不意味区块链技术本身应被否定。监管层应以ICO泛滥为戒，在鼓励支持引导区块链技术创新的同时改善针对区块链行业的监管手段，防止劣币驱逐良币的异化。
二、监管区块链需要制度创新
区块链技术的革新对多个行业产生了重大影响，使得诸如代码、硬件和其他约束行为方式的“结构”作用快速扩张，至少会重新定义法律和监管规则的设计、实施与执行。尽管区块链技术日臻完善，但其在实践中仍涉及诸多的技术问题与法律风险，而法律问题的解决是区块链发展的核心问题。面对一项可能改变未来人类生产生活方式的新型技术，应在制度层面为其发展保驾护航，并通过区块链技术透视金融科技发展所面临的风险。
从历史经验和新近的监管政策可以发现，监管者将既有的监管规则强制适用于新涌现的科技，随之而来的高门槛及其所蕴含的监管理念将抑制去中介化技术的发展及进一步创新。如果对区块链技术的监管依然套用传统的监管路径，势必存在监管的混乱和不确定性的风险，挫败金融创新。因此，应当在法治框架下创新政府监管方式与监管路径。
从国际经验来看，世界多数国家对基于区块链技术的各类应用，尤其是其中具备金融属性的部分应用进行监管。笔者2018年出访日本、澳大利亚、英国、韩国等国家，实地考察海外的相关监管经验，其中有许多大有裨益的思路和措施，值得我国借鉴参考。例如，日本对虚拟货币进行专门立法，引入注册制监管虚拟货币交易所，以规制虚拟货币交易所潜在的洗钱和恐怖融资风险，保护用户的合法权益。英国率先建立“监管沙箱”制度，允许使用区块链等新技术的创新金融企业在特定的小范围内实验性地开展业务，并在FCA（金融行为监管局）的指导下逐步实现合规。美国SEC（证券交易委员会）基于联邦证券法对ICO进行定性，援引联邦最高法院确立的HoweyTest标准，将部分ICO界定为证券发行并加以严格的监管。总的来看，各国对基于区块链的金融应用采取了较为严格的监管措施，同时基于自身的法律体系和国情采取了不同的具体措施。为了保护金融消费者利益、维护市场秩序，这些监管措施都属于金融法治的应有之义。
就我国而言，2019年1月10日，国家互联网信息办公室发布《区块链信息服务管理规定》（下文简称为“《规定》”），自2019年2月15日起施行。《规定》的出台有助于打击违法犯罪、遏制假借区块链名义的“伪创新”，对治理区块链相关市场乱象有着一定的积极作用。
三、监管区块链应运用监管科技，“以链治链”
有效监管区块链不仅需要制度创新，还需引入以区块链为代表的监管科技(RegTech)提升监管能力。对区块链进行监管需要打破传统，采取一些新型方式。其中最为重要的就是“以链治链”，也就是建立起“法链”(RegChain)，借助区块链技术来对区块链行业进行监管。笔者在2018年5月发表于《中国社会科学》的《监管科技：金融科技的监管挑战与维度构建》一文中指出，以审慎监管、功能监管、行为监管等为核心构建的传统双峰监管体系和法律法规无法有效应对以区块链技术为代表的去中心化金融创新。因此，必须在传统金融监管维度之外增之以科技维度，将科技手段运用到监管体系中，形塑双维监管体系，从而更好地应对金融科技所内含的风险及其引发的监管挑战。
随着区块链技术推动的智能合约和数字货币等新金融业态的不断涌现，对该类自动交易或履约活动进行人为的监管是完全不切实际的，传统的人为监管模式向自动化监管模式之转变趋势已不可逆转，若不使用自动化的合法审查、记录追踪和监管变革，将难以满足极端复杂的监管需求。历史经验表明，传统的监管措施不足以应对市场失灵，可能会滋生利用去中心化技术的违法行为和欺诈行为。如果区块链技术能够被用于监管而非将监管者排除在外，那么，基于区块链的监管系统将可以提高监管的有效性与精准性。实时透明的共享账簿将使监管者能够在结果恶化之前予以识别并回应，甚至监管者可以将合规机制直接内嵌于区块链系统之中，借助区块链技术建立一套既能解决潜在市场失灵和政府失灵问题，又能够充分考虑新兴技术独特性的有机监管体系。监管者在区块链技术模式下将担负双重角色：其一，立法者制定法律法规，为监管者及企业提供法律支持，形成新的有效的监管路径，减少不确定因素带来的风险；其二，与技术专家合作，将金融等方面的监管法律法规内嵌入区块链技术之中，从而使法律法规的执行通过代码实现。
四、监管之外还需加强对区块链的应用
对于区块链相关的创新活动，地方政府可以通过地方立法的方式，在政府控制的一定范围内，开展先行先试，为区块链应用于智慧政务创造政策空间。实际上，我国部分地方政府已经对此开展了有益尝试。例如，贵阳市提出“主权区块链”，建立政府可监管、可控制、可干预的可信区块链系统；青岛市北区打造“链湾”，建立非营利性的链湾研究院通过研究扶持区块链创新企业的发展，同时研究将区块链用于监管的具体方案；湖南娄底市运用区块链改善政务，将部分公共服务迁移至区块链上；江西赣州建立区块链监管沙盒，允许区块链创新企业开展实验经营；海南生态软件园与中国人民大学大数据区块链与监管科技实验室共同成立区块链制度创新中心，研究将区块链用于政府监管，实现制度创新。各地方政府的尝试具有高度的前瞻性和积极意义，相关的实践必将对区块链的监管和治理提供大有裨益的宝贵经验。
近年来，国外也在积极探索区块链在政府管理中的应用。理论方面，着重研究了“如何做到政府数据的开放”、“如何通过科技手段提高公民和社会组织在社会公共事务中的参与度”、“如何通过区块链技术打造个性化政府服务”等一系列问题。实践方面，区块链技术已经应用于护照办理、土地交易信息公开等与公民个人相关的公共服务领域。
综合国内外的区块链政务建设经验，不难发现建设智慧政府的重要基础便是建设数字政府。而区块链技术可与大数据、人工智能等其他技术结合，提升政府的工作效率，构建高效、安全的数字政府。以此为切入点，应用区块链技术可形成跨行业、跨地区、跨系统、跨部门的协同管理与服务机制。论及区块链的未来发展道路，以及要规避的风险，应从政府探索区块链应用的初心及历史的角度考量，即回归创新服务于实体经济、服务于地方政府的初心。
五、从监管向治理转变——共票理论提出的必要性
如上所述，对区块链技术我们既要开发其应用价值，亦需运用技术治理的方式，有效应对这种新兴技术的风险与挑战。这种从单纯监管到全面治理的转变，主要体现为：目标上，不仅在于“管住”区块链的风险，还在于“促进”区块链健康发展，最终服务实体经济，造福广大人民；策略上，从单纯的违规打击转向合规引导；具体路径上，由传统的单一监管工具，发展为社会共治的多种治理措施，特别是引入技术工具，完善自律监督。就此而言，当下区块链治理的主要问题在于市场由错误的理念引导，并且缺乏技术规制工具的引入。
我国是区块链实践最为丰富的国家之一，在丰富的区块链实践基础之上提出中国原创的治理理论，不仅将有利于我国区块链事业的进一步健康发展，而且将为世界数字经济发展贡献中国智慧。
区块链经济是技术依托下众筹的新形态。维持这种经济形态才是区块链的真正价值。而名不副实的“Token”并没有体现这种价值导向，反而促生了追求炒作、已经产生极大泡沫的数字货币市场。“Token”这种名不副实的情况在中文语境下被翻译成“代币”后进一步增强，产生了更加恶劣的错误引导，滋生了各种“传销币”、“空气币”。错误理念引导下以炒作套现为主要目标的数字代币市场是不可持续的。
为了借助众筹制度引导区块链行业健康发展，回归本源，拨乱反正，笔者提出“共票”理论。“共票”指代区块链上的共享新权益，其英文可以结合表示“共同，联合”之意的“Co-”与“Token”译为“Coken”，既代表了对惯用词“Token”的继承，也代表了区块链正确的发展方向。其具有以下特性：1、增长红利分享的功能，以吸引系统外部参与并贡献内部系统；2、流通消费的功能，以便利系统上资源配置优化；3、权益证明的功能，是凝聚系统共识的机制与手段。“共票”与“Coken”充分体现了众筹的思想，在理念上可以引导区块链应用转向正轨，也为有权机关治理区块链提供方向和目标，指引项目方脱离单纯指向二级市场的困境，抛弃发行无价值的空气币的错误冲动，真正促使各方回归科技让生活更美好、融资更便利的初心。
特别地，区块链与共票对数据而言意义重大。数字经济时代的数据类似于工业革命时期的资本，数据收集已经类似于资本的集中。在这种情况下，数据的采集、利用、储存和交易等一系列的法律行为均会发生变化。新的法律客体、新的法律主体的产生，就如同公司制度与资本制度的形成一样，当前正在形成一种有价值的数据。数据在性质、权利内涵、权属等诸多方面存在着制度缺失,进而导致了“搭便车”、道德风险和逆向选择等的出现并阻碍卡尔多-希克斯效率的实现。区块链技术能为数据赋权，确定数据的归属与确权；而共票能够为数据赋能，可以作为大众参与创造数据的对价，使大众分享数据经济红利。大众通过共票参与数字经济，将为数字经济赋予新的价值和新的发展驱动力。
笔者曾提出“众筹是核心制度，区块链是基础技术，共票是共享权益”的观点。当下，区块链技术的物理性能并不高，相关落地项目也并不多，但也应看到区块链带来的制度革新前景。区块链是真正符合众筹理念的基础技术，围绕区块链技术和众筹理念进一步构建共票机制，能够真正释放区块链与众筹制度应用的重大潜能，赢得数字革命时代制度变革的领先契机。目前很多政府已经在应用区块链技术革新智慧政务，这符合党的十九大“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求。今后应当更加抓住创新驱动的各种契机，全面实现换道超车，站稳新一轮技术革命的领导地位。
（杨东：长安街读书会成员、中国人民大学大数据区块链与监管科技实验室主任）
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本期责编：赵乾（原标题：《「财经纵横」杨东：迫切需要加强对区块链技术的监管与治理》）
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