公众参与的政府绩效评估奏效了吗
公众参与的政府绩效评估在改善政府绩效方面有很大的潜力，未来应进一步加大力度和优化。图为2018年2月19日，在2017年度北京市级行政机关和区政府绩效考评会议上，市民代表用平板电脑看各单位述职内容。新京报 图
目标责任考核是中国各级政府的核心绩效评价机制，主要通过自上而下的目标设置和任务分解，使政府各项重点目标任务得以贯彻落实。
但是，目标责任考核容易诱发政府部门“眼睛向上”，只对上级负责而不能有效回应民意诉求。为此，越来越多的地方政府开始引入公众调查和民意测评，并将调查和测评结果纳入目标责任考核中。2000年以来，珠海、南京、沈阳等地开展的“万人评议政府”、政风行风测评等活动，不仅声势浩大，而且影响深远。
从政府绩效管理的角度来看，只有收集和利用政府绩效信息，才有可能改进政府绩效。但是，大量研究关注政府为什么采用和实施绩效管理，却少有研究探讨绩效管理是否奏效。越来越多的地方政府将公众参与纳入绩效评估，但是公众参与及相关评议结果得到重视以后，确实提升了政府绩效吗？
本文利用中国19个大城市的公务员访谈和公众调查数据，研究公众参与的政府绩效评估对政府绩效满意度的影响。所谓“政府绩效满意度”，即当地民众对政府各方面工作绩效的满意程度。
从中国公众参与的政府绩效评估实践来看，我们不能忽视民意调查的崛起以及由此而产生的公众参与热。公众参与政府绩效评估的成本高昂，不仅涉及有形的调查经费，而且包括无形的社会成本以及对政府行为的影响。因此，有必要研究它是否达到了预期目标，特别是对政府绩效产生的实际影响。
政府绩效管理系统包括许多方面和环节，我们主要关注利益相关者的参与对政府绩效的影响。利益相关者特别是公众的参与，对政府绩效管理系统的优化至为重要，并通过如下几个方面推动政府绩效的改进。
首先，公众在绩效评价、目标设置、指标设计等环节的参与，有利于政府与公众对绩效指标和标准达成共识。公众参与使政府更清晰地认识到其政策使命和优先目标，为树立正确的政绩观提供了标尺。其次，公众在绩效结果评价中提供的信息、需求与反馈，为明确绩效问题提供了依据。公众参与有利于强化以客为先的理念，并为政府识别绩效问题提供指引。与此同时，绩效结果的公开、告知与监督，强化了公众对政府的绩效问责，使政府感受到改进绩效和回应公众诉求的压力。
由上述理论可知，公众参与的政府绩效评估可以发挥多方面的积极作用，公众参与的政府绩效评估越好，公众对政府绩效的满意度越高。有鉴于此，我们提出如下理论假设：公众参与的政府绩效评估与政府绩效正相关。在政府绩效评价中引入并重视公众参与，公众对政府绩效的满意度就更高。换句话说，公众参与政府绩效评估的程度越深，政府的绩效就越高。
目前，一些地区尚未在政府绩效评估中引入公众参与，且各地公众参与政府绩效评估的做法和深入程度不一。我们认为，越是高度重视和认真对待公众评估、公众参与程度越深的地区，政府的公共服务能力就更高，从而政府绩效也就更高。
当然，政府绩效是一个多维度的概念，包括经济性、效率性、效果性、公平性、响应性等维度。因此，公众参与的政府绩效评估可能对不同绩效维度产生不同影响。在这里，经济性指政府节约成本的情况，效率性指政府的办事效率，效果性指政府完成目标并达到预期效果的情况，公平性指政府维护社会公平正义的情况，而响应性指政府积极响应群众呼声的情况。
本文使用中国19个大城市的公务员访谈和公众抽样调查数据，这19个大城市具体包括4个直辖市、10个省会城市和5个计划单列市。有关公众参与政府绩效评价的数据，来自中山大学政治与公共事务管理学院教授何艳玲等开展的“2013年中国城市公共服务能力调查”。每个城市选择11个与公共服务密切相关的政府部门，并抽取一位公务员进行访谈，请其对公众参与在政府绩效评价中的重要程度进行评价，并加总取平均得分。调查使用7点李克特量表，取值从0到6点，分值越高意味着公众参与在政府绩效评价中越重要。
有关公众对政府绩效的满意度的数据，来自南洋理工大学公共政策与国际事务系终身副教授吴伟等开展的“2013年连氏中国城市服务型政府调查”。该调查利用计算机辅助电话访问（CATI）系统，在每个城市随机抽取700余位常住成年居民进行电话调查，了解其对公共服务质量、政府工作人员态度和能力等7个方面的满意度，并加总取平均得分。调查使用11点李克特量表（从0到10点），分值越高表明满意度越高。
政府绩效评价受到许多因素的影响，为此控制了受访者的人口统计特征，包括性别、年龄、民族、学历、居住时间、家庭收入、政治面貌、户口等。我们采取多层模型分析方法，同时分析城市层面的公众参与和个体层面的人口统计特征对政府满意度的影响。
结果显示，公众参与的政府绩效评估实施得较好的城市，公众对政府绩效的满意度也较高，见图1。图中横轴中的数字越大，意味着公众参与政府绩效评估的程度越深，即这种评估的质量就越高，而不是“走过场”。纵轴是经过加总而成的总体政府绩效满意度，其值越高，意味着受访居民对政府绩效越满意。如图1所示，在公众参与政府绩效评估方面推进较快的城市（如杭州、青岛、厦门、大连等），居民对政府绩效的满意度也较高。与之相比，天津、重庆、哈尔滨、西安等城市公众参与政府绩效评估的情况不尽如人意，居民对政府绩效的满意度也相对较低。
图1 公众参与的政府绩效评估同政府绩效指数的相关关系
多层模型分析显示，公众参与的政府绩效评估越好，政府绩效指数越高。进一步分析显示，公众参与的政府绩效评估同政府办事手续便利程度、政府服务态度、政府服务能力、政府采纳民意等4个变量高度正相关。但是，公众参与的政府绩效评估同公共服务满意度、政府征求民意、政府廉洁程度等的相关关系不明显。这可能是因为公共服务绩效主要取决于财政投入和政府能力等因素，同公众参与的关系不大。与征求民意相比，采纳民意是民众更看重的，公众参与的影响也更加明显。调查期间政府正在开展“反腐风暴”，这使公众参与对政府廉洁程度的影响也不显著。
就人口统计特征来看，男性对政府绩效的满意度显著低于女性，汉族居民对政府绩效的满意度高于少数民族。在教育程度方面，学历较高的受访者对政府绩效的满意度显著较低，这可能同他们较高的期望水平和批判精神有关。党员对政府绩效的满意度并不比非党员的居民更高，但是对办事手续的便利程度则更满意，这可能同他们多数在公职部门而“近水楼台先得月”有关。受访者的年龄、户籍和家庭收入对政府绩效满意度的影响不明显。
上述结果表明，公众参与政府绩效评估有利于政府更好地理解民众需求，增强民众问责政府官员的话语权，进而推动政府绩效改善。因此，公众参与的政府绩效评估在改善政府绩效方面有很大的潜力，未来应进一步加大力度和优化。
目前来看，公众参与的浅层化和初级化色彩还较为明显。许多公众可能只是“打打分”，而没能深度参与到政府绩效管理过程中。公众测评多数设计得不够科学，往往只是组织政府部门工作人员在广场散发问卷了事，没有考虑调查对象是否接触过相关服务。由于测评结果会影响部门预算和人员薪酬，一些政府部门组织工作人员填答问卷，想方设法去捏造数据。还有政府部门通过各种途径施压，影响测评的具体实施部门篡改数据。这样一些做法使得公众参与严重走样，很难发挥其改进政府绩效的预期目标，并需要在如下方面进一步优化。
首先，“关口前移”，使公众可以更加主动地参与政府绩效管理的全过程，在政府绩效评价指标的设计、权重的设置、评价方式的选择、评价结果的使用等方面发挥咨询协商作用，变单向调查为双向对话。公众不应仅是进行考评的工具或信息源，而应成为政府部门改进绩效的伙伴，共同参与到政府绩效管理的各个环节。
其次，优化公众参与的形式，实现公众调查的精准化，避免公众不了解被评部门实际情况，而导致政府部门不重视公众参与的情况发生。比如，杭州市探索试点以办事项目为依据的公众测评，就在一定程度上规避了该问题。公众不清楚为其办事是哪个政府部门，但是却可以辨别具体办理的是哪些事项。将事项同部门相匹配，就可以更加精确地评价政府部门的绩效。因此，可以请公众评价各个事项的办理情况，而不去直接评价政府部门。
再次，强化公众参与的重要性，使其能够影响乃至左右政府绩效评价结果。目前，一些地区将公众参与视为装点门面的形象工程，并没有高度重视公众参与。公众参与的评价往往在整个政府绩效评价指标体系中占据很小的权重，对政府部门的触动力度也不够，使其成为可有可无的“挠痒痒肉”。对此应逐步提升公众参与的权重，使其能够真正成为影响乃至决定政府绩效评价的“指挥棒”。
最后，政府绩效信息的使用至关重要，要推动政府部门更加充分和合理地使用绩效信息，使之能够引导政府资金投入和管理改善。除了将绩效信息用于考核奖惩，还应发挥公众参与的绩效诊断和管理创新作用。通过公众参与发现绩效差距和问题，并通过众筹众创而集思广益地提出创新性解决方案。
（本文原刊于《经济社会体制比较》2018年第3期，原题：“公众参与的政府绩效评估奏效了吗？——基于中国城市的多层分析”。略去参考文献，并由作者对原文有较多改写。具体技术细节请参考原文。）
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