攀枝花市人民政府关于《攀枝花市城市绿化条例（草案第一次审议稿）》的起草说明
近年来，攀枝花市的城市绿化工作取得了长足进步，成功创建省级园林城市，米易县成功创建省级园林县城，全市绿化水平不断提高。在攀枝花市城市绿化工作的具体实践中，一些好的经验和做法被陆续出台的行政规范性文件加以归纳和定型。到目前为止，攀枝花市已制定有关城市绿化行政规范性文件16部，为推动攀枝花市的城市绿化工作进一步发展提供了政策支撑。但是随着创建国家园林城市、国家园林县城工作的深入，产生了许多需要运用法律手段解决的问题，行政规范性文件层级低，设定行政措施权力小的缺陷凸显，城市绿化管控手段缺失。一些上位法的管理规范，不能完全适应攀枝花市城市绿化管理的实际，这些问题客观地影响和制约着攀枝花市城市绿化工作的发展。2015年11月，省人大依据新修订的《中华人民共和国立法法》，首批赋予攀枝花市立法权，为攀枝花市在国家法律法规制度框架内，围绕攀枝花市城市绿化实际，充分运用地方立法手段，全面规制城市绿化工作，提供了法律依据。因此，抓紧制定《攀枝花市城市绿化条例》对于把攀枝花市城市绿化工作纳入法制化的轨道，改善人居环境，发展“康养+”产业，加快推进城市生态文明建设十分必要。
起草依据和参考资料：国务院《城市绿化条例》（1992年8月1日起施行）、《四川省城市园林绿化条例》（2004年9月24日起修订施行）。另外，我们还参考了《成都市园林绿化条例》（2012年9月21日起施行）、《苏州市城市绿化条例》（2016年5月26日起修正施行）、《阜阳市城市绿化条例》（2016年10月1日起施行）、《南充市城市园林绿化条例》（2017年3月1日起施行）等。
二、起草过程
根据《中共攀枝花市委关于转发〈攀枝花市第十届人大常委会（2017—2021）五年立法规划〉〈攀枝花市人大常委会2017年立法计划〉的通知》（攀委〔2017〕51号）、《攀枝花市人大常委会2017年工作要点》的安排，4月14日，成立了以市人大常委会主任黄正富为组长，市人大常委会副主任覃发树、市政府副市长敬登峰为副组长，市政府办、市人大法制委、市人大城环资委、市人大常委会法工委、市住房城乡建设局、市城市管理局、市法制办等部门为成员的城市绿化立法工作领导小组。4月19日市人大召开了立法启动动员会。
5月10日至12日，市人大常委会主任黄正富率立法工作领导小组赴阜阳市、苏州市考察学习城市绿化立法工作，形成了《市人大常委会关于赴安徽省阜阳市、江苏省苏州市学习考察城市园林绿化地方立法工作的报告》，报送市委后，得到市委充分肯定。
5月25日，市政府收到市城市管理局起草的《攀枝花市城市园林绿化条例（草案）（代拟稿）》后，于5月26日批转市法制办审查，市法制办于5月27日在《攀枝花日报》及政府门户网站全文刊登了《攀枝花市城市园林绿化条例（草案）（代拟稿）》，征求社会公众意见。5月29日起连续5天在攀枝花市电视台1套2套进行立法宣传。并于5月31日书面征求市国土资源局、市住房城乡建设局等部门和5个县（区）政府的意见。6月1日召集市发展改革委、市国土资源局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市林业局、市城市管理局等部门和各县（区）政府及部分专家学者，专题研究论证《攀枝花市城市园林绿化条例（草案）（代拟稿）》。在此基础上，市法制办重新起草了《攀枝花市城市绿化条例（草案）（送审稿）》（以下简称《送审稿》），并多次广泛征求了意见，反复进行了修改完善。《送审稿》于6月16日经市政府第11次常务会议审议通过，现《草案》已基本成熟。
三、主要内容
《草案》共5章39条，分为总则、规划和建设、管理和保护、法律责任、附则。体现本市特色的内容如下：
（一）关于体现山地城市和特色花果的表述。一是鼓励采用体现本市观花、观果特色的乔、灌木用于绿化项目建设；二是针对攀枝花市山地城市平面绿化资源不足的市情，鼓励采用挡墙绿化、坡面绿化、护坡绿化等措施，强化立体绿化，规定“立体绿化面积可以按照比例折算为建设项目的附属绿地面积，具体办法由市政府另行制定。”这样的创新规定有效的解决了攀枝花市绿化用地不足的问题。之所以采取授权立法的形式，由市政府制定具体办法，主要考虑到确定折算比例较为复杂，需要平衡建设项目业主与城市绿化的利益关系，而且立体绿化面积折算为建设项目的附属绿地面积是攀枝花市行政管理改革的创新举措，难以立即在《草案》中明确。
（二）关于鼓励社会投资城市绿化。实践证明，仅仅依靠单一的政府投资，已难以适应城市绿化事业的发展。近年来，通过“PPP”等渠道，吸引社会投资城市建设，已是成功的做法。《草案》除确立了鼓励社会投资的原则外，规定了“投资、捐资、认养的单位或者个人可以依法享有绿地冠名权。捐资、认养的树木，可以设置标志牌”。
（三）关于行政管理主管部门的表述。国务院和省出台的上位法以及同等城市出台的平行法，一般把行政主管部门表述为“城市绿化主管部门”。然而攀枝花市未单独设置城市绿化行政主管部门，城市绿化行政管理职责，划入城市管理部门，即市和县（区）两级城市管理局。另外，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），已将园林绿化管理匡定为城市管理部门的职责，并且将住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权集中由城市管理部门行使。攀枝花市城市绿化行政管理机构设置和事权划分，既体现了本市机构设置的特点，又与中央要求高度一致。故将《草案》行政主管部门表述为“城市管理部门”。
四、征求意见情况
在起草过程中，我们共收到反馈意见186条，共采纳132条，占总数71%。没有采纳的理由：
一是和国家法律法规及政策有关规定相冲突，如提出要收取异地绿化建设费，促进攀枝花市绿化事业发展，但攀枝花市没有设定行政事业性收费的事权；二是对《草案》的调整范围把握不准，如建议将适用范围修改为城乡规划区，而《草案》确认的范围是城市规划区；三是两种意见相互矛盾，如有的意见认为应该提高绿地率标准，另一种意见则认为攀枝花市山地地形地貌特点决定了不宜规定过高。在审查过程中，我们根据上位法规定，结合本市实际，参考同等城市的做法，经过反复协调论证，制定了适合攀枝花市市情的标准。四是在立法技术上存在的某些分歧，如立体绿化面积折算建设项目附属绿地面积达成共识后，是在《草案》直接明确折算比例，还是通过授权市政府制定具体折算办法，存在分歧，《草案》明确了通过授权立法形式予以解决。以上问题和分歧经过反复协调论证，现已基本达成共识。
五、其他需说明的事项
（一）关于《草案》名称。按市人大的立法工作计划，《草案》原定名称为《攀枝花市城市园林绿化条例》。经反复研究上位法与其他城市地方性法规的名称，并征求有关专家的意见，认为“城市园林绿化”只是城市绿化的一部分，《草案》载明的适用范围是整个城市规划区的绿化活动，标题含义小于内容含义的瑕疵显而易见；另外，作为《草案》直接立法依据的上位法，国务院行政法规所用名称为《中华人民共和国城市绿化条例》，其他城市绝大多数也用《城市绿化条例》。因此，我们将名称修改为《攀枝花市城市绿化条例》，以确保《草案》名称涵盖范围与内容涵盖范围的一致性。
（二）关于异地绿化建设费。在这次立法考察过程中，某些同等城市向我们介绍了通过征收异地绿化建设费，促进城市绿化事业发展的经验。攀枝花市曾在一个特定的时期模仿成都市征收过异地绿化建设费。2014年1月1日，四川省取消了成都市的异地绿化建设费项目，随后攀枝花市明令取消本地的异地绿化建设费项目。目前，涉企征收行政事业性收费立项权已收至国务院，攀枝花市无设定行政事业性收费项目的事权。因此，不宜通过地方立法，设定此项收费。
（三）关于各项绿化专项规划的表述。原《攀枝花市城市园林绿化条例（草案）（代拟稿）》将城市绿化规划分别表述为：城市绿地系统规划、城市绿道系统规划、城市公园绿地规划、城市道路绿化规划等。我们考虑到，随着城市绿化事业的发展，这些具体的规划项目或名称，会有所增减或改变。《草案》将这些具体规划，归纳表述为“绿化专项规划”。
（四）关于建设项目安排绿化用地标准。《草案》明确的新建居住区、旧城改造居住区、行政办公、公共文化设施、教育科研、医疗卫生、体育、商业设施等建设项目绿地率标准基本采用了《南充市城市园林绿化条例》设定的标准。虽然南充市的标准在商业设施、医疗卫生等建设项目绿化率标准与《四川省城市园林绿化条例》规定的标准不一致，但是四川省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准《南充市城市园林绿化条例》，事实上确定了南充市标准的合法性，这种变通处理不存在与上位法相抵触问题。
（五）关于古树名木保护。原《攀枝花市城市园林绿化条例（草案）（代拟稿）》将古树名木纳入了调整范围，我们认为，《草案》确认的城市绿化管理是地域管理，即城市绿化主管部门对城市规划区内的绿化管理。而古树名木管理则是对达到一定标准的植物进行的保护管理，在攀枝花市行政区域内，由城市绿化主管部门和林业主管部门实行全域管理。其他城市的地方性法规均把城市绿化和古树名木保护，作为两个法规分别立法。加之，攀枝花市于2010年以行政规范性文件的形式出台了《攀枝花市古树名木保护管理办法》（市政府令第107号）。故将有关古树名木管理的内容删除，待条件成熟时，制定专门的古树名木保护地方性法规或政府规章。
（六）为了便于审议，我们借鉴了上海、重庆、成都等地的先进立法技术，对每一个条文都增写了“条旨”。待省人大批准后，发布的标准文本再行取消“条旨”。
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