工矿废弃地复垦 城市转型的破立之道
2012年6月26日，《攀枝花市工矿废弃地复垦利用专项规划（2012—2015年）》通过国土资源部专家的评审，攀枝花成为全国首批工矿废弃地复垦利用试点城市。根据政策，将工矿废弃地复垦为农用地，可以置换成同等面积的建设用地指标。这对用地紧张的攀枝花而言，无疑是个好消息。
其实早在2010年，攀枝花就在全省率先开始探索工矿废弃地的复垦利用。对于废弃闲置的矿业用地，攀枝花采取退建复耕或还林、还草的方式，腾出建设用地面积指标，补充入新的规划用地和项目建设用地中。
□本报记者 江潇文/图
如何用好这些工矿废弃地，让它们重新焕发生机？12月2日，记者来到西区摩梭河街道摩梭河社区，烂泥箐——摩梭河片区作为全市首个工矿废弃地复垦利用试点项目，已经拉开了帷幕。
用地矛盾凸显
一面是土地紧张，一面是废地闲置。
在摩梭河社区，原三联工贸公司洗煤厂、占山工贸公司洗煤厂残存的围墙因为蒙上粉尘已变得灰黑。墙上，“时间就是效益”“抓安全就是抓生产”等宣传标语依然清晰可辨。从早已废弃的水泥钢构厂房和厂区周围林立的居民楼可以看出这里当年的繁华。
由于挖煤产生采空沉陷区，摩梭河街道的摩梭河社区道路、供水设施、供电线路、通信线路和住宅等受到破坏。几年前，这里的企业和居民已全部陆续搬迁。
沿着公路沿线往前走，在摩梭河社区外原攀枝花市第22小学的旧址上，长满了凤凰树、橡皮树、木豆、小叶榕等速生树木，工作人员杨望友正在给树浇水。“摩梭河社区土壤类型主要为黄壤，土层厚度在0.4～11米之间，有机质含量中等，呈微酸性，适合多种速生植物生长，这有助于采空区的植被恢复。”摩梭河街道党工委书记王彬说，“植被长成后，又会是一片新气象，届时环境肯定会大为改善。”
对攀枝花这个典型的工矿资源型城市来说，摩梭河片区的情况只是一个缩影。攀枝花生活区、工矿区交叉，沿金沙江两岸建成了炳草岗、格里坪、弄弄坪、陶家渡、金江等8大工矿混合发展的城市片区。同时受山区特殊地形地貌限制，各片区规模小，功能区分不清，重复建设多，土地利用率较为低下。
目前，攀枝花254家矿业企业分布在274个采区，经过40多年对矿产资源的开发利用和城市规划布局调整，形成了相当数量的废弃闲置矿山用地、煤炭采空沉陷区、棚户区和废弃矿山办公场所以及零星孤立的城市建设用地。据统计，全市废弃闲置建设用地达67宗，面积41416.51亩。
尽管废弃闲置建设用地价值丧失，但该部分土地目前仍占据着攀枝花相当数量的建设用地份额，并且原矿业开发企业仍然在为其承担着税务和管理成本，每年每平方米的城镇土地使用税为2～14元。
“一方面废弃地大量闲置，另一方面建设用地指标已不能保障攀枝花建设发展用地的需求。”市国土资源局规划和耕地保护处副处长谭明军告诉记者，两难困境同时存在，促使攀枝花市2009年以来一直探索工矿废弃地的复垦利用，这也是矿业用地改革试点的一项重要内容。
夹缝中求突破
2009年，市国土资源局提出了矿业城市建设用地等量调整和矿业开发临时用地试点的请求。
2011年3月7日，国土资源部同意攀枝花市纳入全国采矿用地方式改革试点，支持将攀枝花市列为国家资源枯竭型城市转型试点。
2012年3月17日，攀枝花市启动了《攀枝花市工矿废弃地复垦利用专项规划（2012—2015年）》编制工作。2012年6月26日，该规划通过国土资源部专家评审。
如何复垦？复垦之后怎么用？钱从哪来？
就目前而言，烂泥箐和摩梭河片区居民的搬迁安置已基本完成，留下约1400亩的废弃建设用地，预计可复垦为耕地750亩，林地274亩，园地334亩，让废弃的建设用地最大限度的发挥农用地的价值，并让废弃工矿地生态环境得到极大改善，保障长江中上游的生态屏障，同时也可以实现1400亩建设用地指标调整用于新的项目建设。
眼下，花城新区建设如火如荼。据初步统计，花城新区可供建设用地面积约为3400公顷。新区在东区范围内符合土地利用总体规划的土地约293公顷，在仁和区范围内符合土地利用总体规划的土地约236公顷，需要尽快将符合土地利用总体规划的土地报批回来。
“由此可见，花城新区符合土地利用总体规划的土地报批所需的土地利用年度计划指标和耕地占补平衡指标，可通过工矿废弃地复垦利用解决。”谭明军说，新建区域按建设用地进行土地征收，按原地类进行补偿安置，不占用土地利用年度计划指标，不再缴纳新增建设用地土地有偿使用费，占用耕地所需的占补平衡指标用工矿废弃地复垦出来的耕地面积抵扣，最终实现建设用地不增加、耕地面积不减少。
如何复垦？本着统一规划的原则，采用切合实际的复垦措施对工矿废弃地进行复垦，保证耕地质量，恢复区域生态环境。根据工矿废弃地的实际情况，采用工程技术措施、生物化学措施、监测和管护措施对工矿废弃地进行复垦。
复垦后的土地经营是农业产业化发展的基础条件之一，对复垦后的后续利用，攀枝花也做好了规划。根据《攀枝花市工矿废弃地复垦利用试点工作方案》，复垦为耕地、园地区域的国有土地，由政府出面进行招标竞价方式承包经营，不得改变耕、园地用途。复垦后的集体土地，直接交由原土地权属人经营。
复垦一亩地至少要3～4万元，成本高，钱从哪里来？
各县（区）政府作为工矿废弃地复垦利用的主体，按照“谁投资、谁受益”原则，以县（区）政府财政投入为主，同时鼓励运用市场化机制，多渠道筹措资金，推进工矿废弃地复垦。
资金筹措方式主要有三种，一是新增建设用地有偿使用费地方留存部分和工矿废弃地复垦利用建新区节约的新增建设用地有偿使用费全部；二是土地出让价款计提的农业土地开发基金和国有土地收益基金；三是工矿废弃地复垦利用建新区土地出让价款的5%用于复垦；四是农业综合开发资金；五是社会资金投入，引入社会实体对复垦区进行规模化农业开发，所缴纳的土地流转收益。
加快城乡统筹
20世纪70年代以来，伴随着后工业时代的来临、世界经济格局和城市产业结构的巨大变化，城市工业废弃地问题日益成为城市管理者和公众关注的焦点问题之一。我国城市化进程的加快，土地资源的紧缺，人口的剧增使得城市用地日益紧张，因而城市工业废弃地治理再开发是实现城市可持续发展的必然选择。
目前，攀枝花处在资源枯竭型城市转型发展的重要历史时期和加快产业转型升级的重要历史机遇期，经济社会发展势头良好，土地资源需求强劲。同时，随着攀枝花新型工业化、城镇化、农业现代化进程的全面推进，攀枝花必须实现由外延粗放土地利用向内涵集约土地利用方式的转变，以推进经济发展方式的战略性调整。
截至2011年底，攀枝花的城镇化率61.6%，城镇化水平在逐年上升，耕地必须保护，建设用地指标越来越不够用，工矿废弃地复垦后，不仅满足城乡统筹发展下的城镇化发展用地需求，也满足城乡统筹发展下的工业化用地需求。
“如何用好这些工矿废弃地，让它们重新焕发生机？”谭明军说，规划期内，攀枝花市共安排工矿废弃地复垦面积41416.51亩，涉及67宗地，划分为34个项目。其中米易县湾丘基地和二滩粘土矿有部分河流和道路保留原用途，其余均复垦为农用地，共复垦的农用地面积为40873.95亩，其中复垦耕地面积为19720.2亩。
根据复垦区划分原则，将东区划分为4个复垦区，西区划分为4个复垦区、仁和区划分为10个复垦区、米易县划分为11个复垦区，盐边县划分为5个复垦区，总计34个复垦区。
同时根据复垦区不同的特点，按照整体统筹、分步实施、先急先用、先易后难的原则，统筹安排，分期、分批拟定复垦实施计划。“第一批复垦项目主要包括红旗坡排土场、巴关河石灰石矿一期、青乌复线以北、新庄大火山、摩梭河棚户区、大宝鼎棚户区、二滩粘土矿、湾丘基地、龙蟒一期尾矿库等9个宗地。”谭明军说，9个项目实施方案和相关立项资料已经编制完成，近期报省国土资源厅审查立项。
不破不立，工矿废弃地复垦利用，势必像一支如椽巨笔，在曾经的工矿废弃地上绘起新的蓝图，很大程度上满足了攀枝花市城镇化、工业化、生态旅游建设对建设用地的需求，缓解城乡用地矛盾，促进社会主义新农村建设。
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