以规划之力 留住粤港澳大湾区的“绿”
粤港澳大湾区，是由广州、深圳、佛山、肇庆、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市和香港、澳门两个特别行政区组成的“9+2”世界级城市群。粤港澳大湾区已经成为国家战略发展区，作为“一带一路”、“三大区域战略”等重要战略的重要组成，大湾区正面临着复杂的生态文明建设挑战与机遇，湾区较以往任何时候都更需要了解其发展的生态资本需求及其可持续性。7月19日，世界自然基金会（WWF）和一个地球自然基金会（OPF）联合中国科学院地理科学与资源研究所共同发布了《粤港澳大湾区生态足迹报告2019》。我们邀请了报告作者曹淑艳和谭璐铭分享国际四大湾区的对比以及粤港澳大湾区可持续发展建议。
大湾区生态，不可承认之重
粤港澳大湾区用不足全国0.6%的国土面积支持着全国4.8%多人口的生产与生活，土地资源十分稀缺。从人口密度可以直观感受到这里土地资源的稀缺程度。全国人口最稠密的十大城市中，有7个城市在粤港澳大湾区，它们是澳门、香港、深圳、东莞、佛山、广州和中山。
其中，澳门，人口密度冠军城市，每平方公里居住2万余人；香港、深圳，人口密度的亚军与季军城市，每平方公里居住5500人以上。即使排名第十位的中山，每平方公里居住的人口也高达1780人以上。
从地区土地开发强度，即建设用地占区域面积的百分比，可以进一步感受这里土地资源的稀缺。按照国际惯例，一个地区土地开发强度的警戒线为30%。目前，粤港澳大湾区“9+2”城市中，澳门、深圳、东莞的土地开发强度已超过48%；中山、佛山的土地开发强度接近38%；香港的土地开发强度虽然控制在警戒线以下，然而，拥挤不堪的笼屋、劏屋是香港的“痛”。
在世界四大湾区中，粤港澳大湾区的经济、社会总量指标如GDP、人口等已和世界一流湾区水平相当。人均GDP、资源能源利用效率、产业结构等指标仍处在上升趋势，经济发展潜力巨大。但在生态环境方面，粤港澳大湾区由于人口众多、早期粗放型经济发展，形势严峻，受到生态资源的约束。粤港澳大湾区的人均土地利用面积仅高于东京湾区，为纽约湾区、旧金山湾区人均面积的20-30%。
世界四大湾区指美国旧金山湾区、纽约湾区，日本东京湾区和中国的粤港澳大湾区 / 图片来自《粤港澳大湾区生态足迹报告 2019》
根据《粤港澳大湾区生态足迹报告2019》，粤港澳大湾区人均拥有的生物承载力空间仅0.27全球公顷，为全国平均水平的1/4、全球平均水平的1/6。“生物承载力”是衡量自然提供生态资本的能力，与之对应的是“生态足迹”，衡量我们消耗的生态资本。“全球公顷”是其单位表示，1全球公顷代表全球平均生产水平下1公顷土地的生产能力。生物承载力的全球公顷数越低，也表示了自然提供生态资本的能力越低。
土地、能源、水、大气、生物多样性是我们最基础的生态资本。生态资本是未来区域间发展竞赛的“家底”，粤港澳大湾区在“拼家底”上已经输于美国的旧金山和纽约湾区。自然生产力空间是区域财富的本源。如何以有限的资源环境承载力将湾区建设成宜居宜业宜游的优质生活圈，是湾区发展的核心问题。
粤港澳大湾区与其他三大湾区的对比 图片来自《粤港澳大湾区生态足迹报告 2019》
他山之石，可以攻玉。我们希望回顾其他三大湾区发展规划之路，为粤港澳大湾区的生态建设以及可持续发展提供借鉴。
纽约湾区：四次区域规划统筹湾区发展
1920年代，纽约湾区人口和经济快速增长，但由于城市与区域间缺乏合理的规划与建设，城市发展无序，环境问题被放任。为此，纽约湾区各州的市民、社区领导、商业领袖和相关专家组成了一个非政府组织——区域规划协会（Regional Plan Association，简称RPA），针对纽约湾区的经济、环境、交通等问题进行长期深入的研究，并制定长期规划与政策建议。
纽约大都市地区土地利用总体规划(1928 年) 来源:Regional Plan Association
在1929年和1968年，RPA先后针对纽约湾区提出了两次规划重点，都是围绕着联通湾区交通。第一次，RPA提出的规划重点是要缓解中心城区的压力：通过建设环境基础设施（如建造污水处理厂、设立公园以保存自然资源）和建立环境相关法制（如纽约市颁布的《水供应法》）来提高湾区环境基础能力，这也为下一步的环境保护工作打下了坚实的基础。
60年代，由于城市快速扩张和汽车尾气问题，纽约湾区出现土地资源紧缺和大气污染问题。在这样的背景下，RPA第二次规划重点在原先联通交通的基础上，提出了要保护未开发地景观，以促进解决城市边界无序扩张与中心区衰落问题。
这次规划着实加强了城市间的合作，包括了共同治理区域环境污染，同时也推动了国家公园建设。美国第一个城市国家公园——盖特威国家休闲公园(Gateway National Recreation Area)就在这个时期设立。
1996年发布的第三次规划目标转为“城市居民生活质量，实现城市与区域的可持续发展”，将可持续发展提上议程，凭借投资与政策来重建经济、公平和环境。在此期间，为了遏制城市无序的扩张，RPA提出建设11个区域保护区，其中就包括了1km2 (约250万英亩)受城市扩张威胁的区域，保护水源地、三角洲和农田，同时也作为城市扩张的边界。
前三次区域规划都为纽约湾区留下了宝贵的生态空间。2017年出台的第四次规划重心进一步强化了“宜居”发展，并围绕目前紧迫的“气候变化”问题展开了部署。RPA立了一个目标：到2040年，纽约湾区应已接近其温室气体排放量减少80％的目标，消除直排进河流和港口的污废水，并大大提高其抵御气候变化引起的洪水和极端高温能力。为此，RPA也提出了三州应联合建立区域沿海委员会，采用长期、多管辖区和战略方法来管理海岸适应性建设。各州同时建立适应信托基金，为气候变化适应性项目提供专门的资金。
东京湾区：集约型发展缓解资源紧缺
东京湾区也坚守规划主导。以东京为例，其城市规划从基于需求的城市规划政策转变为基于政策导向的城市发展政策，注重区域空间、区域内生态空间的功能定位，坚持基础建设与环境建设的长期性、协同性。城市规划由“应急”式转变为“顶层设计”式。
东京湾区地少人多，资源有限。如何既保护有限的土地资源又支持增长的人口及其发展需求呢？答案就是集约型发展，提高生产要素的质量和利用效率。
1950年代后半到1970年代，东京湾区因工业发展导致环境急剧恶化，著名的“四大公害病”就发生在此时期。日本从70年代开始重点治理东京湾区的环境污染问题，通过完善相关的法律法规，建设先进的环境基础设施（例如令人惊叹的东京下水道）、推行科学的环境管理，逐步建立循环型社会。
生态环境问题推动中心城市扩展逐渐由“向外”转变为“向上”，以集约利用土地。交通网与高稠密居住相互作用，东京湾区的居民养成了公交出行的良好环境行为。这不仅使绿色空间得以保护、保留，同时有效降低了居民生活的生态影响。
日本推行的垃圾革命也一定程度具有上述双重效果。以2000年为分水岭，东京的垃圾革命由垃圾分类向垃圾减量拓展，目前人均日产垃圾量0.8公斤，较上世纪90年代末减少了一半。垃圾处理方式则转变为以焚烧与再利用为主，填埋比例在2015年仅占3%左右。东京市居民的人均生态足迹低于日本平均水平10%左右。
旧金山湾区：循环经济转型
与纽约湾区类似，旧金山湾区也成立了多个区域环境协调机构：旧金山湾区保护与发展委员会、湾区空气质量管理区与区域水资源质量控制委员会。它们和区域统筹机构湾区政府协会合作，协调湾区规划、污染物减排实施计划等。
旧金山湾区城市规划也有效平衡、协调了高密度开发城市用地与农田、林地等绿色空间保留保护的关系，为湾区营建优质宜居环境贡献巨大。旧金山着力建成美国绿色城市，力争在2020年成为美国第一个零废（零垃圾填埋）城市。目前，其80%的城市垃圾被再利用，而东京与纽约的这一比例仅为20%左右。旧金山以经济手段激励居民垃圾分类，将可降解的庭院残余、食物残渣等生活垃圾送到堆肥中心进行堆肥，这些肥料是葡萄园等农业生产的沃土，不可降解的垃圾被送往回收工厂再资源化。
旧金山湾区也将应对气候变化和其本身优势——科创因素融入到区域规划中。2011年，旧金山湾区发布了“湾区应对气候变化计划”，同时推进多行业减排，多管齐下。
留住湾区之“绿”
参考与其比肩的世界湾区发展经验，以规划之力，联合统筹，绿色生态空间划定红线，保护城市生物多样性，居住与商业建设宜居交通网布局与生态红线有约束实施，采取多途径的节地措施，为湾区的发展留给充足的绿色空间、足近的绿色空间。为此，我们提出几点建议，愿粤港澳大湾区在可持续发展上变道超车指日可待。
1、设立区域规划统筹协调机构
纽约湾区有非官方、非盈利性的区域规划协会，东京湾区有日本政府设立的大都市整备局，旧金山湾区有地方政府自愿联合成立的湾区地方政府协会。尽管它们协调保护生态环境与发展的关系的组织机制不同，均取得了良好的成效。
2、规划引领区域发展
三大湾区都在经历无序发展后走上了顶层设计、规划优先的发展道路，通过制定统一的长期规划保证了区域发展走向可持续发展的正轨。同时，它们也不断根据区域实际发展情况调整规划方案和各种法规条例。
3、保留充足的自然生态空间
当地的生态系统提供着不可替代的重要功能，如调解气候、净化水质、保持水土等。三大湾区都通过规划预留了充足的绿色生态空间，为建设宜居湾区奠定了基石。
4、建立集约型的循环经济体系
粤港澳大湾区人口稠密、经济活动高度开放，发展依靠大量的外部资源与外部承载力，土地资源稀缺。集约型的生产和用地方式可以为湾区发展留下充足的绿色空间。
同时，我们也建议以湾区为整体建立区域循环经济体系。比起单个城市建立循环经济体系，这可以利用不同城市的优势节约生产资源，提高效率，缓解区域内的竞争冲突，实现区域效益最大化。同时，以湾区为单位的循环经济体系也有提高社会认同和实践循环经济。
（作者曹淑艳为《粤港澳大湾区生态足迹报告2019》作者，谭璐铭为世界自然基金会粤港澳大湾区项目专员）
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