我国首次明确提出各类城市具体城镇化路径小城市落户限制将全面放开《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》提出，我国将有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件

济南日报 2013-06-28 15:43 大字

新型城镇化的核心是人的城镇化。（资料照片）

在6月26日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。专家说，这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

3年2505万农业人口落户城镇

报告提出，各地正积极稳妥地推进户籍制度改革。2011年，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》印发实施。国家发改委、人力资源和社会保障部等相关部门出台了配套措施，18个省(区、市)出台了具体实施意见，14个省(区、市)探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。据公安部统计，2010-2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人。

有序放开中等城市落户限制

未来城镇化如何发展？徐绍史介绍，很重要的一条是，要有序推进农业转移人口市民化。按照因地制宜、分步推进、存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。同时，努力实现义务教育、就业服务、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。

保障常住人口合理住房需求

徐绍史提出，要实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，合理满足城镇化用地需求。建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。

同时，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。

解

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2030年约七成人将住在城里

报告提出，要全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。中国社科院经济研究所主任陈耀表示，近年我国城镇化进程是按照此路径进行的，但这还是第一次明确提出。初步测算，城镇化率每年提高1个百分点，到2030年大约有70%的人住在城里。目前很难有明确的时间表。

农民工市民化存在两大问题

陈耀称，城镇化要分步骤来。现在大家片面地追求速度而不考虑质量，是不合适的。当前现有的城镇化中，17%是属于伪城镇化，城镇化率存在虚高。因此，现有的问题是如何让这部分人真正转为市民，且存在很大的难度。

其一，是市民化的成本是否能够负担，市民化要求公共服务均等化，这就涉及社会保障、教育、医疗、住房等各方面的需求，这需要地方政府测算总的成本。而此前有学者表示，一个农民工市民化后的成本为20万。

其二，要考虑城市管理能否跟上，北京、上海等地一旦放开户籍，大量人员的涌入会给城市的经济社会发展带来很大的冲击。当前很多城市已经根据已有的供给能力，在逐步解决农民工市民化的问题。但希望北京这种特大城市把户籍放开，时间还很漫长。

特大城市可在远郊先改户籍

对很多特大、大中城市而言，户籍管理制度改革到底难在哪里？国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁此前接受采访时表示，在特大城市，当地农业人口转向非农业人口的兴趣已经不十分强烈。李铁称，大城市的户籍管理体制改革，首先可以考虑针对已在大城市长期定居、稳定就业、举家迁徙的外来人口。他们在总量中占比并不高，解决他们的落户不会带来太多财政上的负担。在操作环节上，一些特大城市可以在周边的建制镇和远郊区县，率先进行户籍管理制度改革，比如可以考虑把在主城区的长期举家迁徙的外来人口落户到远郊区县和小城镇。

障

碍

城镇化面临四大难题

问题1盲目追求城镇化速度

报告指出，一些地方借推进城镇化之名，盲目追求城镇化速度和城镇化率，大搞基础设施建设和房地产开发投资，超前规划各种工业园区、开发区和新城区，缺乏产业支撑，造成很多“空城”，占地过多。

2000-2011年，我国城市建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增速，城镇建设用地年均增长110万亩以上，但开发强度普遍偏低，工业用地容积率一般只有0.3-0.6，而发达国家和地区一般在1以上。

【建议】

全国人大财经委提出，推进城镇化要尊重客观规律。城镇化是经济发展的结果，不能超越发展水平和发展阶段拔苗助长。绝不能像片面追求GDP那样追求高城镇化率，更不能由政府大规模举债搞“造城运动”，否则势必会造成很大的问题和隐患。

【解读】

陈耀表示，目前相当一部分地方政府把城镇化作为刺激投资、拉动经济的手段，推进的速度有些超前和过快，造成了一些问题。他建议，城镇化与产业形成良性互动，这是城镇化的基本要求。农民进城要就业，就必须要有产业的发展，如果不能同步推进，就会带来系列社会问题。中国人民大学社会与人口学院人口资源环境经济学研究室主任张耀军表示，今后的城镇化发展中，要多注重质量，更多考虑人的舒适、发展和健康，因为人的城镇化才是核心。

问题2 多数农民工无市民待遇

报告称，我国被纳入城镇常住人口统计的2.63亿农民工及其家属，在就业、教育、医疗卫生、保障性住房等方面与城镇户籍居民相差甚远。一些地方反映，地方政府缺乏为农民工提供公共服务的相应财力，中央财政缺乏相应的支持激励政策。截至2012年，农民工参加城镇职工养老、工伤、医疗、失业和生育等五项基本社会保险的比例仅为14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，参保率仍较低。农民工基本不能享受廉租房和经济适用房，也没有住房公积金。

【建议】

全国人大财经委建议，剥离附着在户籍上的不平等社会福利待遇，努力实现基本公共服务均等化。当前，要把常住人口市民化作为首要任务，逐步实现进城务工农民及其家属能享受所在地城镇居民同等的公共服务。鉴于其目前数量巨大，只能逐步实现，可先解决举家迁徙或长期在城务工人员的社会保障和随迁子女就学问题，加快推进养老保险关系跨地区转移接续。同时，要高度重视农民工住房问题。

【解读】

中国社科院劳动与社会保障研究中心主任王延中表示，社会福利不同等的问题，包括户籍制度和属地化管理。户籍制度改革问题国家逐步在松动，但很难一刀切。因为我国经济水平发展很不一致，资源环境基础设施、城市公共服务水平负荷大，这种情况下，大中小城市之间，对户籍问题达成共识难度很大。

问题3 强征土地侵犯农民权益

报告表示，当前，二元结构导致的城乡差别在某些方面不仅没有缩小，反而继续扩大。一方面，基本公共服务水平在城乡间差距较大，导致人口过度向大城市集中，加剧了城乡之间、地区之间发展不平衡。另一方面，一些地方强征农民土地，低征高卖，以地生财，严重侵犯农民土地和财产权益。

同时，农民进城后在城市和农村“两头占地”现象普遍存在。此外，青壮年农民大量外出打工造成农村“空心化”日益严重，目前农村主要以留守老人、留守妇女和留守儿童等“三留人员”为主。

【建议】

全国人大财经委提出，要深化农村土地制度改革，在保护农民土地财产权利的同时确保土地增值收益主要归农民所有。加快农村集体土地确权、登记、颁证工作。支持农民承包地按照依法、自愿、有偿的原则有序流转，促进农村土地适度集中和规模化经营。同时深化征地制度改革，建立符合市场规律的征地补偿机制。

【解读】

陈耀表示，上述情况多出现在不发达地区。解决问题还需鼓励产业转移。要在当地因地制宜培育一些产业，使一些人回乡就业，一方面解决“空心化”问题，一方面也能带动当地经济发展。陈耀说，目前时机已经成熟了，部分产业已经从东向西转移，从发达地区向欠发达地区转移，地方政府应该抓住机遇。

问题4 户籍阻碍城乡一体化

报告认为，现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

过去主要靠高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化发展模式难以为继，必须走以提升质量为主的转型发展之路。

【建议】

全国人大财经委称，要妥善处理好政府与市场的关系。政府不能“大包大揽”。要发挥市场机制作用，减少行政命令和过度干预，不宜把城镇化率作为政绩考核指标。同时，合理确定中央与地方、政府与企业和个人分担比例和方式，理顺劳动力输出地与输入地之间的关系。建立与吸纳外来人口落户数和常住人口规模配套的转移支付体系，健全地方财税体系，减轻地方政府对“土地财政”的过度依赖。

【解读】

李铁此前曾表示，我国城镇政府的行政管理体制、财政管理体制、城镇基础设施投入和管理机制、土地出让的收益分配机制等，都从制度上支持了城镇政府粗放扩张的发展模式和决策中的短期行为。调整城镇发展模式，要改革城镇管理体制，防止资源通过行政等级，过多地被集中到高等级城市。同时，要提高土地出让成本，遏制摊大饼的发展趋势。此外，要调整政绩观。据《新京报》

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