龙港镇变市背后：中国城市化需要新的空间载体
温州龙港撤镇设市，激起了中国城市化的一池春水。
改革开放之后，龙港从5000余人猛增为近40万人，在四十多年的城镇化过程中，一直保持着良好的经济活力。从1986年福建的石狮设市，龙港作为第二个设市的镇，其设市历程经历了漫长的体制突破和利益博弈。
经济观察报为此专访了中国城市与小城镇改革发展中心首席经济学家李铁，详细解读龙港设市的重大意义。
李铁认为，龙港撤镇设市意义重大，重点在于如何在提升城镇化质量的过程中激发中小城市的活力。
设市长跑在于体制藩篱
经济观察报：龙港“小马拉大车”的行政体制已经持续了很多年，这种严重不匹配的现象，是怎么发生的？
李铁：作为一个乡镇级的行政建制，龙港要管理四十万人口，其中不到30万的城镇人口，显然是小马拉大车。因为大部分城镇管理的行政职能和权限都在上级政府，经济体量和管理权限极度不匹配。龙港镇自设镇30多年来，容纳了几十万的农业转移人口进入城镇经商办企业，但是因为行政级别的等级最低，很少得到上级政府给与的资源分配，远远不能满足龙港经济发展的需要。
作为镇一级的行政级别建制，类似龙港这样的镇是最具有活力的，因为管理成本低，体制成本低。这种现象在中国的沿海经济发达地区比较普遍。但是长期以来，苦于我们的行政等级化的管理，作为中国最低等级的乡镇一级政府，发展受到严重的体制制约。例如没有规划权限，办个学校和医院的规模需要上级政府批准，公共服务能力严重不足。
经济观察报：从世界范围来看，镇和城市的规模一般如何划分？
李铁：在国外，人口规模一般达到几千人的城市就可以申请设立城市。当然国外的城市管理体制与中国有很大的差别。至少在万人规模的城市大多都是纳入城市的范畴。而在中国，镇区人口超过10万以上的特大镇有321个，超过20万人口的特大镇有54个，我们这样的镇，在国外相当于中等城市。
你看，意大利总人口6000多万，却有10000多个城市，中国14亿人口，才670个城市。所以，从城市数量上讲和城市化进程上讲，我们8亿多城镇人口，仅仅有670个设市城市，城市数量与城镇化的人口也是严重不匹配的。
例如在美国，有3000人口就可以成立一个城市，我们现在镇区人口有十万人都成立不了城市。由于体制和政策的原因，中国城镇化的速度远远超出了设市审批的速度。从1997年开始停止新设市以来，几乎20年没有再设市，最近虽然进程加快，也只是增加了十几个县级城市。
在英语里，small town就是小城镇。当我们上个世纪九十年代初进行国际合作和交流提出中国的小城镇问题时，国际专家十分诧异。我曾经陪着他们去沿海地区的大镇去调查，那个时候所谓中国的小城镇，在沿海地区镇区基本上都是十几万人口，只是行政等级最低。当这些外国专家看到这些如此规模巨大的“小城镇”，他们惊呼，这哪里是小城镇，这就是城市！
经济观察报：就像您所说，龙港为了筹备设市做了长时间的改革探索，这里面有哪些体制创新？
李铁：龙港自打建镇初始，就实施了很多很多改革和创新。之所以龙港从一个几千人的小渔村发展到今天几十万人的城市，就是打破了户籍制度的限制。在上个世纪八十年代，户籍管理制度改革还是禁区，龙港就率先进行了户籍管理制度改革，农民进城就给蓝印户口。那个时候，这里的城镇户口就是所谓的地方粮票，只在龙港镇管用，出了龙港就不起作用。应该说蓝印户口最早是从这里发端的。
在扩权上，经过上个世纪九十年代的改革试点，我们也帮助龙港争取到一些县级管理权限。1995年，那个时候我在国家体改委农村司工作，当时具体负责全国的小城镇综合改革试点工作，就把龙港列为第一批全国小城镇综合改革试点。我们当初在浙江省委省政府的支持下，在龙港蹲点，促进综合改革的各项工作落实。比如在龙港成立了县级职能部门下的各个分局，而原来只能叫所。成立了公安分局、工商分局和财政分局等。
为了进一步扩权，我们还要求试点镇党委一把手高配，进县委常委。因为有常委会的话语权，对县级政府的有关部门就可以有了协调权，这样有利于改革政策的落实。
还有财政问题，那时龙港的税收全部交到县政府，然后再申请办公和管理经费，可用的仅占上缴的税收10%左右，远远不够用啊。我们就提出财税包干制，就是上缴的财政的基数不变，把超收的部分留给镇里，这样镇里才有管理城市的财力。
这个探索可以称为“活一块，不动一块。”“活一块”就是用增量部分激励龙港的发展，“不动一块”确保不影响大的利益格局，减少改革的阻力，为将来能在体制上突破，可以单独设市。
可惜的是，1998年之后，由于国务院机构改革，国家体改委变为国务院体改办，我们农村司被撤销转成了现在的城市和小城镇改革发展中心，成为事业单位，没有了行政职能，对试点的指导工作也弱化了。而地方政府也因为利益的关系，提出了试点的三年期限，到期后，绝大部分创新政策都收回去了，只是保留了各个分局的存在。
经济观察报：龙港在谋求设市的三十多年长跑，您认为揭示了什么样的深层次矛盾？
李铁：我们知道，中国等级化行政管理体制在一定程度上决定了我们大量的资源要素是按照行政等级分配的，按照高等级城市、省会城市、地级城市、县级城市这样的顺序来逐级分流，等级越高的城市，有更多的机会。
拿苏州来举例好了，苏州实际上50%的财政都是来自于下辖的镇，但这些镇90%的财政得上交，上交给县级市政府和地级市政府。实际上这些上缴的财政用于上级城市的开支。所以大量的公共服务的开支投入到高等级城市和县地级城市去了。
另外，最有价值的资源是土地资源，这个资源镇一级政府是无权掌控的。那么，谁拿了上级下达的土地征用指标，谁就有发展空间和发展机会。这些指标由国土资源部向各省分配，到了各省之后基本分配在省会城市和地级城市。首先留在省会城市，占比约30%以上，剩下的70%在全省的十几个地级城市分配，然后在上百个县级城市再分配，几乎照顾不到镇的利益。
强镇设市或成新增长极
经济观察报：也就是说，城市行政等级不容易打破，背后其实是非常复杂的一个利益博弈，这种博弈会造成什么后果？
李铁：是的。这种利益博弈导致了我们特大城市，大城市、省会城市、高等级城市建筑很漂亮，街道很宽阔，同时房价很高。过去招商引资的补偿，无论是对企业还是对被征地的农民，可以通过房地产开发形成的高额土地出让收益进行补偿，但是随着补偿的成本越来越高，导致政府的财力严重不足。特别是房子卖不出去，断了土地出让的来源，影响到政府的补贴能力。而且土地的成本在上升，同业企业承担不了这样高的成本，严重地影响了城市产业的投资和基础设施建设的投资。
我们分析一下温州。实际上，温州的活力并不在温州主城区，而是下辖的镇。这些年，温州的经济发展已经陷入停滞，主要原因就是温州把大量的地方财政，都投入到了温州市的城市建设，投入到了温州的房地产，使得温州的房价居高不下。如此高的城市发展成本，一定会影响到城市的企业的进入。这样的发展模式，导致企业在温州发展的成本越来越高，温州的城市债务也越来越重，继续进行招商引资，还必须通过再进一步发展房地产进行补偿。
经济观察报：那么，如果进一步打破这种利益格局，会带来什么样的变化？
李铁：如果突破这种等级化的行政管理体制，释放中心城市周边的大镇的活力，进一步激发他们低成本的潜力，降低企业发展成本。会有利于这些地方会发挥招商引资的作用。其实在这些大镇，也可以放开外来人口落户。这同时也会打破很多大城市对外来人口的排斥，改变现有已经固化的利益格局，形成一种新的城镇化的空间发展布局。
另一方面，乡镇本来和农村有天然的联系，率先进行强镇设市的改革，进行户籍管理制度改革，可以大批解决外来人口落户的问题。让外来人口踏实落户，才能让他们安居乐业，激发他们的消费潜力。这些强镇设立的小城市，会迅速形成增长极，他们的发展速度，可能在某种程度上会快于传统的中心城市。
经济观察报：现在来看，龙港撤镇设市是否会对其他的经济强镇有强烈的示范意义？
李铁：目前，中国设立县级市的标准仍是1993年民政部《关于调整设市标准的报告》，其中规定，少数经济发达、已成为该地区经济中心的镇，确有必要的可撤镇设市。
设市时非农业人口不低于10万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万。地方本级预算内财政收入不低于人均500元，上解支出不低于财政收入60%，工农业总产值中工业产值高于90%。
按照这个标准，中国很多镇，已经达到了设立县级市的门槛。这些镇如何加速城市化，也可以有两种路径，或者成为区，或者独立设市。这两种方式，都能加快特大镇的城市化进程。
具体来说，因为这些镇的发展情况不同，所在的行政区也不一样，仍然要统筹考量。而且，除了省级地方政府层面的考量，从中央层面也需要考虑，考虑的着眼点是怎么更既可以加快推进城镇化的发展，形成未来的城市布局。同时又不能激化各种矛盾，通过稳步推进的方式来进行改革。
经济观察报：强镇设市如果是中国城镇化改革的方向之一，从全局来看，要解决什么问题？
李铁：所以我们再提出城镇化改革的时候，特别要强调改变现状。
现状就是现在的各类高等级城市和中心城市发展成本过高，需要在空间上寻找新的载体来降低成本，发挥产业和功能的疏解。这样一来，可以更多地发挥周边一些中小型城市和特大镇的作用，形成城市群内部的大中小城市和小城镇协同发展的格局，这也是国际上城市化空间发展普遍的规律。
我们目前的城市化规律刚好正处于通过行政手段吸纳要素向中心城市集中的过程。但是随着以房地产发展为主导模式的各类中心城市发展路径，却导致了一部分城市发展成本越来越高，同时造成严重的债务负担。
所以，在当前经济发展遇到严峻挑战的时候，我们更要考虑一方面要降低体制成本的时候，要寻找新的空间载体，这种空间载体既具备活力，又具备较低的成本的城市。例如降低就业成本、落户成本和土地成本和各类体制成本。这样的话，一个城市群中会出现新的增长极，在具有一定规模的大镇和特大镇释放发展活力。
目前，中国30000人口以上的镇有2600多个，如果未来一段时间内这些镇都变成城市，会大大激发他们的活力。因为他们的就业成本很低，发展成本很低，同时也打破了“大城市对外来人口排斥”的怪圈，形成新的城镇化的空间发展布局。
处理。
微信编辑：一米阳光
本文转载自经济观察报。
（原标题：《龙港镇变市背后 | 李铁：中国城市化需要新的空间载体》）
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