预算法修订十年坎坷终迎“三审” 地方政府举债：权限闸口能开多大？
十二届全国人大常委会第八次会议4月21日举行，会议对预算法修正案草案进行第三次审议。《经济参考报》记者从权威渠道获悉，“三审”焦点可能是有关地方政府举债的条款。
据了解，三审稿中，备受社会各界关注的“地方政府发债”条款有了较大突破。
此次提交的三审稿明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”据介绍，三审稿还规定，关于举债规模应该由国务院报全国人大常委会批准。举借的债务应该有稳定的偿还资金来源，不能用于经常性支出。除法律另有规定的，地方政府或有关部门不能为任何单位和个人提供债务担保。对违法举债或为他人提供担保的规定相应法律责任。
一位接近全国人大常委会预算工作委员会的人士告诉记者：“现在大家对于地方能不能发债意见分歧比较大。地方政府想发债，而中央一些专家都反对给地方发债权力。”因此地方政府发债权能否真正放开，还要看各方意见能否统一。
关于预算法修订草案的内容，财政部财科所副所长王朝才接受《经济参考报》记者采访时表示：“三中全会的精神会在预算法中得以体现，三中全会文件提出的预算公开、财政管理改革等问题都会在预算法中有所反映。”王朝才告诉记者，建立全面规范公开透明的预算制度、建立跨年度预算平衡等关于三中全会中关于财税改革的一些提法都会写入法律草案。
此外，北京大学财经法研究中心主任刘剑文表示，预算的分类也会在此次草案中加以细化。四本预算的分工、各自范围的界定会更加明确。同时未来预算法可能会明确，竞争性领域不能设专项转移支付，上级政府安排专项转移支付的时候不再需要下级政府承担配套资金等。
多位专家表示，预算法修改“三审”的时机非常好。十八大和十八届三中全会，给我国未来5到10年的改革发展定了调。尤其是十八届三中全会提出国家治理能力和国家治理体系的现代化。治理体系现代化需要良法善治，预算法“三审”就是在这样的背景下进行的。
有专家介绍，此次上会的时间点选择很有讲究。立法法中规定，“列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。”而2012年6月全国人大常委会对预算法进行第二次审议，如今将满两年。为了避免预算法被终止审议，今年6月份之前，必须要让预算法上会审议。
至于此次“三审”可能达成的成果，全国人大常委会相关工作人士表示，“此次会议是新一届常委会第一次见面，第一次审议预算法草案，这次主要是让大家熟悉条文，进而深入研究。由于条件还不成熟，这次通过的可能性不大。”
预算法二审稿曾在2012年七八月份向全社会公开征集意见，共征集到33万条意见。在所有公开征集意见的60部法律中，预算法征集到的意见数高居第二位。
据上述人士介绍，由于以前没有出现过一个法律草案公开征集两次意见的先例，所以此次“三审”之后不一定会向社会公开征集意见，但肯定会根据常委会委员的意见进行修改。
我国现行预算法自2005年启动修订，2011年12月提交十一届全国人大常委会第24次会议初审，2012年6月进行二次审议，目前已跨越三届人大。
“预算法‘四审\’何时上全国人大常委会尚不可知，如果争议仍然比较大可能还要再修改、再审议。”该人士告诉记者：“一般的法律就是三次审议通过，但是物权法审议了七次之多，所以预算法需要审议多少次才能通过还要取决于各方能否统一意见。”
地方政府举债拟开闸设多道防火墙
是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的难点和焦点。21日提交十二届全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案草案三审稿拟在这方面有所突破，适度放开地方政府举债的权限，但同时设立多道“防火墙”规范政府举债行为。
草案三审稿在第35条中明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同时，三审稿对地方发债也规定了诸多限制，如明确举债主体为“经国务院批准的省、自治区、直辖市”；举债方式限于“发行地方政府债券”；用途应当是“一般公共预算中必需的建设投资的部分资金”，并“不得用于经常性支出”；债务还应有“稳定的偿还资金来源”。
此外，三审稿还在债务规模和管理方式上设“防火墙”：举债规模“由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”
三审稿还明确，地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举债，以及为他人债务提供担保。同时，强调对地方政府举债的监管，如第78条将“经批准举借债务的规模、结构、使用等情况”列入各级人大对本级决算草案的审查重点，第93条对违法举债或为他人债务提供担保的，规定了相应的法律责任。
“这意味着对地方政府举债的开闸，但一条条‘防火墙\’表明了放开地方自主发债后严控债务风险的决心。”北京大学法学院教授刘剑文说。如限定发债主体和额度，规定发债不得用于经常性支出，意味着地方政府日常的花销不允许借债。
在财政部财科所所长贾康看来，对地方政府举债解禁，体现了中央政府加强地方政府性债务管理“堵后门、开前门、消存量、严监控”的思路。
政府铺张浪费行为戴上“紧箍咒”
21日提交审议的预算法修正案草案三审稿，进一步强化了有关厉行勤俭节约、反对铺张浪费的规定，更严格的“紧箍咒”旨在花好纳税人的每一分“血汗钱”。
对豪华楼堂馆所说“不”
三审稿37条在预算编制环节增加规定“严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出”；第50条预算执行环节增加“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。”此外，在第93条法律责任环节增加规定：“在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”
严惩征收企业“过头税”
每逢经济不景气，一些地方为了完成地方财政收入增长
目标，常常采取征收“过头税”，令企业苦不堪言。
三审稿在违规追责部分提及税政征管违纪行为时，在二审稿基础上增加了“擅自多征、提前征收”内容。此外，还强化了追责规定，提出各级政府及有关部门一旦出现违规行为，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分。
政府收支有遗漏要追责
一些地方财政收支审查中发现，在压缩严查公款吃喝、公车私用、公费旅游的过程中，个别部门挖了东墙补西墙。
预算法三审稿91条明确针对四种违规行为责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
这四种行为包括：未依法按程序编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预决算以及批复预决算的；未将所有政府收入和支出列入预算的；违法违规擅自调整预算或变更的；以及未依法向社会公开预决算、预算调整以及预算执行情况的报告及报表的。
设制“防火墙”
主体：经国务院批准的省、自治区、直辖市方式：限于发行地方政府债券
用途：一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，不得用于经常性支出
偿债：应当有稳定的债务偿还资金来源
责任：不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务，以及为他人债务提供担保
地方政府债务家底
审计署披露的地方政府性债务家底显示，截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10.58万亿元，比2010年底增加3.87万亿元，年均增长
19.97%。
当前，我国地方政府债券由财政部代理发行已步入第六年，前三年每年2000亿元，然后是2500亿元、3500亿元，到今年增至4000亿元。自2011年第四季度开始，允许上海、广东、浙江和深圳四地率先试点自行发债，去年又新增江苏和山东两省。
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