“红头文件”应有必要的合法性审查
□钱夙伟
公众如果对“红头文件”有异议,如何要求相关部门答复?近日,《南宁市行政规范性文件建议审查规定》经南宁市政府办公厅印发实施,对南宁市行政规范性文件(俗称“红头文件”)审查建议的提出、受理、处理程序作出明确规范。
需要指出的一个背景是,据最高法行政审判庭庭长黄永维10月30日表示,在现实生活中,规范性文件损害公民合法权益、影响法制权威统一的现象并不少见。这也导致了公众对“红头文件”有异议的增多。也因此有了进一步规范行政规范性文件审查建议的迫切性。但显然,如果对“红头文件”的异议太多,不免影响“红头文件”的权威性、公信力。
在法律效力上,“红头文件”低于法律、行政法规和规章,属于非法律文件,但也具有“普遍的约束力”。应该看到,不少“红头文件”,与相关的法律或有不符,或有冲突,有的甚至还凌驾于法律之上。“红头文件”本身不合法,不仅依法行政成为一句空话,在实际工作中也必然会干扰法律法规的落实,造成人们法治观念的混乱,为管理执法中的随意违法乃至肆意枉法埋下了祸根。
新修改的行政诉讼法赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件附带审查的请求权,也赋予了法院就规范性文件是否合法的判断权。这个制度使得公民法人或其他组织在维护合法权益时,可以去挑战他认为不合法的规范性文件。这显然有助于有效遏制“红头文件”的“不合法”,但这种纠偏毕竟是在“红头文件”出台之后,其不良后果已经产生。因此,防范“红头文件”陷于不合法的尴尬,更需要强调的是在出台前进行严格的合法性审查。
合法性审查本来就是“红头文件”的应有之义,也体现法治社会“法”大于权的基本精神。“红头文件”出台前进行合法性审查,确保规范性文件的质量,从源头上有效防止了违法行政,既有利于政府部门增强法治意识、提高政策水平,也为提高政府公信力和执行力创造了良好的法制环境。同时,这也是对行政权力的有效制约,有效压缩了少数领导干部借“红头文件”滥用职权的空间。
当然,“红头文件”的合法性审查,尤其需要防止走过场。如果只是形式主义地虚晃一枪,那么,所谓合法性审查反而有可能起到为不合法的“红头文件”背书的作用。因此,“红头文件”的合法性审查本身,也要置于公众的监督之下,也应建立相应的责任追究机制。只有这样,每一份“红头文件”的合法性,才能得到真正的保障,公众的异议也将随之大大减少。
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