建立和完善乡村振兴体制机制需要怎样的指导思想

深度

□党国英

十九大报告提出实施乡村振兴战略，给决策部门调整政策提出了要求，也给政策研究部门打开了解放思想、创新政策研究的更大空间。但中国城乡发展的核心问题并没有改变。未来一个时期，中国发展的主旋律仍是在城市与乡村两大经济领域一并发展的前提下，更大幅度地实现城乡之间的要素转移，提高国民经济的全要素生产率。

建立旨在振兴乡村的城乡融合发展体制及政策体系，应解放思想，祛除一切不适应社会主义市场经济的陈旧认识和过时规定，应确立以人为本、效率为重、保障平等、有利稳定和环境友好的指导思想。这些指导思想虽然在词语上为人们所熟知，但人们对其内容的具体把握却往往远离社会经济现代化的要求，所以需要在指导思想上正本清源，去伪存真，体现实事求是的决策精神。

以人为本

振兴乡村的各项目标中，核心是让乡村居民的生活富裕起来，特别是让农民富裕起来，让农民在经济发展中有更大的获得感。欠发达国家普遍特征，是由收入指标差异所反映的城乡二元结构，即乡村居民收入显著低于城市居民，农民贫穷，乡村凋敝。让农民富裕起来，不仅是负责任政党和政治家的最有价值的承诺，更因为实现这一目标需要成功转型的现代经济体系的强大支撑，所以实现目标异常艰难。此项承诺真可谓一诺千金，必经万般努力，方可玉汝于成。

确立以人文本的决策宗旨，必须大胆解放思想，突破一切不利于发展的条条框框。目前，可以给农民带来巨大获得感的是更大胆地推进土地要素市场化改革，一些束缚了我们的手脚的思想误区，需要大胆予以清除。

确立以人为本的决策宗旨，重点要解决城乡人地关系匹配问题，让城乡居民获得更大的土地利益。我们讲人与自然和谐统一，并不是将环境文明与居住文明对立起来。要充分认识到城市“居住贫困”问题的严重性，大幅度提升城市居民的居住品质，使城市对乡村转移人口有更大的吸引力。还要认识到，我国城乡建设用地资源十分丰富，如果能统筹安排城乡建设用地，完全可以在保障耕地不减少、生态更安全、环境更优美的前提下，使城乡居民的居住品质及建筑景观达到发达国家水平。

实现这个目标必须下大决心改革土地利用的体制机制与政策体系。

效率为重

城乡融合发展中的效率来自城乡分工深化基础上的交易规模的扩大，而市场在其中发挥基础性作用。

从国民经济宏观尺度看，城乡要素流动获得效率最大化的标准，是要素在城乡间流动的边际国民福利产出率相等。城市经济部门劳动要素的经济贡献仍显著大于乡村领域，说明劳动要素的转移任务没有完成。我国城乡农用地与建设用地的市场也没有达成均衡，突出表现是各类地价过高，而城市地价更是高得离谱。解决这个问题的办法，是通过土地要素的进一步市场化，推动城乡融合发展。

坚持效率为重原则，关键是坚定提升中国农业竞争力的信心。必须看到，我国近些年与欧美的贸易格局，使我国农业的尴尬局面被显著放大。我国制造业出口已经保持多年强势地位，服务业正在迎头赶上，而农业相对优势下降。我国农业的绝对水平在提高，但国际竞争力相对于制造业显得弱小。这种情况很可能继续下去，最坏的情形是步日本农业的后尘。按十九大报告关于城乡融合发展的要求，我们不能在未来中国更大开放的格局下丢掉农业竞争力，不能让农业成为依靠高补贴存活的产业部门。不妨在这里提出一个大胆的问题：我们为什么不能让中国的国际贸易地位发生一个逆转，让中国同时生成强大的、依靠技术密集型制造业与土地及资本密集型农业支撑的 “双强”贸易结构？事实上，这不能是虚幻的异想，而必须是非实现不可的“伟大梦想”，否则城乡融合发展就没有实现可能。

保障平等

市场对于建立“机会平等”的作用，要大于对于建立“起点平等”的作用。如果没有市场，社会平等将更无从谈起。第一次国民收入分配主要由市场决定，其可能产生的显著的收入差距，由国民收入第二次分配加以约束，这是将效率与平等统一起来的主要办法。解决城乡收入差距问题应立足于这个认识。我国农民收入水平低于城市居民的直接原因是农民的有效工作日少于城市居民，解决这一问题不能在短时间里设置过高收入均等化目标。城乡要素市场化流动，是实现社会平等的主要路径。

目前我国城乡居民收入不平等，是因为既往政策存在一些缺陷。我们过去接受了一个“事实”，把农村农业领域当做剩余劳动力的“蓄水池”和贫困人口的“蓄水池”。如果这两个“蓄水池”的存在是合理的，振兴农村的目标基本无从谈起。党的十九大报告提出建立健全城乡融合发展的体制机制，就要求我们在认识上不能继续把这两个 “蓄水池”与农村农业捆绑在一起。农村的主体居民要逐步成为现代农业的从业者，两个“蓄水池”应该转变为常规的国民经济变量，即整体上的失业和半失业人口，并接受由国家主要经济参数的调节，而不能让农村农业负担这样的“蓄水池”。

今后的目标是，由农村领域资源不良匹配产生的贫困人口，转变为国民经济周期性因素与摩擦性因素产生失业半失业人口，让贫困人口生活在更容易就业、更容易得到帮助的城市，使农村经济部门与城市经济部门实现真正的“融合”。

有利稳定

社会稳定是公共政策的重要目标；城乡融合发展的体制机制与政策体系必须这一目标的实现。

大量经验研究表明，社会贫富过于悬殊、居民居住过于密集拥挤、社会组织程度过低、政府腐败严重、政治领导不统一以及法治基础废弛，是社会不稳定的主要成因。近几年来，以上这些妨碍社会稳定的问题在不同程度上得到重视，有的问题得到显著改善。但是，城市居民居住形态弊端对社会稳定的潜在威胁没有得到应有的关注。

我国城市居民越来越多地密集居住在高层楼房中，居住区占城市建成区的比例显著小于发达国家，仅为发达国家的1/2左右。城市大量建设用地被公共部门和工商企业占用。这种情形不仅产生高房价，提高了农民举家进城定居的门槛，还使城市居民无法建立“熟人社会”和各类有利于社会稳定和谐的民间互助交流组织，形成社会稳定隐患。建立城乡融合发展体制机制和政策体系，应充分考虑如何弥补此项短板。

环境友好

城乡融合发展体制机制与政策体系的设计，应确保我国城乡生态环境获得充分改善。在这方面我们照例受到一些陈旧认识的束缚。

环境建设与城乡现代化并非一定对立。环境建设应充分考虑技术进步的潜力，不应固守过时的教条。例如，运载工具的排放控制技术日益进步、各种新能源利用技术的成熟、农业产出技术的提升，都会降低人类活动对环境的影响，扩大土地利用率。

不能因为环境压力而产生对小农自然经济的幻想。我国近年农业生产的化肥用量停止增长，农药用量减少，恰恰与我国农业规模经营水平提高有关。如果实施合理的土地制度，规模化经营农户比起小农更倾向于使用有利于环境友好的农业技术。

过分强调发展有机农业，忽视大宗农产品无公害生产，可能降低农业劳动生产率，影响我国农业的国际竞争力。美国有机农业占农业总值比重约为5%，欧洲约为10%，他们均注重大宗农产品无公害生产，借此保持农业竞争力。

城乡人口合理布局是提高环境友好水平的重要路径。分散的小型专业农户居民点的少量生活排放可以自然降解，不需要高水平的排放物治理设施。农区居民如果主要由专业农户构成，也不需要大量修筑高等级铺装道路，有利于大型农机使用。基于专业农户数量的扩大和小型专业农户居民点的分散布局，使大量村庄逐步消失，大批数万人口规模的小型城市崛起，有利于提高排放的治理效率，改善城乡人文和自然景观。城乡融合体制机制和政策体系的设计应充分考虑这些因素。

作者系中国社会科学院

农村发展研究所研究员

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