一支队伍管全部一抓到底破顽疾 省市县执法队伍从原来的2192支精简为1359支
□徐超超张春晓吴长征
在综合行政执法体制改革中,日照在全省率先实施市县乡三级同步改革,多个领域的行政执法职责集中到一个综合机构,将浮在上面的执法机构合起来、沉下去。
近日,冠县综合行政执法局正式成立揭牌,成立后,近300名执法人员将承担起全县综合行政执法的重任。这也是山东省整合行政执法职责最全最多的综合行政执法局,共整合住建、交通、国土等11个领域1000多项行政执法职能。
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年终岁末,一张张综合执法体制改革的“成绩单”十分亮眼。
近年来,山东省将综合执法体制改革作为全面深化改革和法治山东建设的重要内容,按照“既注重省级顶层设计的引导规范、又充分尊重基层首创精神”的原则,扎实有序推进改革。目前,山东省初步构建起省市两级“部门内综合执法”、县级“跨部门+部门内综合执法”、乡镇(街道)“平台式联合执法”的治理体系新格局。
笔者从省编办了解到,山东省各级原有事业执法队伍2000多支,6万多人,执法权责脱节,多头执法、重复执法,基层执法力量分散、监管不到位等问题比较突出,亟须通过改革予以解决。
山东省综合行政执法体制改革的“山东路径”,有两个鲜明特点。
首先,山东省在推进综合行政执法体制改革过程中,坚持把“于法有据”贯穿改革全过程。省委、省政府54号文件明确要求,综合执法涉及相对集中行政处罚权、行政强制权等的,应依法履行报批手续。
2015年以来,省政府先后批复胶州、青岛西海岸新区、平度、高密、滕州、日照、莱芜等地开展相对集中行政处罚权。为加大授权力度,推进综合执法机构职权到位,今年省委、省政府印发32号文件,采取“一揽子”集中授权方式,将城市管理、水行政管理、国土资源管理、农业(含农机、畜牧兽医)管理、林业管理、人民防空管理(涉密事项除外)、防震减灾管理、旅游管理、商务管理、粮食流通管理等10个领域法律法规规章规定的全部或者部分行政处罚权及相关行政强制权授权县级综合执法机构行使。
“从法律层面解决了综合执法队伍法律主体和执法依据的合法性问题,破解了功能区和乡镇(街道)执法障碍的难题,为推进行政执法体制改革进行了有益探索。”一位观察者说。
第二个“山东特色”是构建综合执法+专业执法新体制。重点从三个层面推进机构、队伍和职责整合,由“分散执法”向“集中执法”转变。
一是实行部门领域内综合执法。对交通运输、国土资源、海洋渔业等部门设有多支执法队伍的,整合为一支；既有执法内设科室、又有独立执法队伍的,将科室执法职能统一交由执法队伍承担；部门没有设立执法队伍的不再新设,相关执法职责集中由一个内设机构统一承担。
二是推进县级跨部门跨领域综合执法。在基层发生频率较高、专业技术要求适宜的农业农村、社会管理、城镇管理、民生事业等领域,整合相关执法队伍和职责,组建综合行政执法局,实行跨部门、跨领域综合执法。
三是减少执法层级、推进重心下移。市和市辖区原则上只保留一个执法层级。根据不同领域执法的性质、范围、专业技术要求以及执法权限等,确定以市为主或以区为主执法。除法律法规明确分级执法或需要全市统一执法的以外,原则上以区级执法为主。完善基层执法体系,县级综合执法机构向乡镇(街道)和功能区派驻执法队伍,同时乡镇(街道)建立综合执法平台,统筹辖区内执法力量开展联合执法,实行区域一支队伍执法。
改革效应正在逐渐显现。东营市拥有海洋捕捞渔船1523艘,海水养殖渔船178艘。随着海洋渔业经济的不断发展壮大,监管体量越来越大,执法监管机构设置相对较多、权责不清、效率不高等问题日益突出。为此,东营市探索出海洋渔业执法体制新路子,整合渔政、渔港、海监等涉海涉渔执法机构,组建东营市海洋与渔业监督监察支队,实行统一执法。原先分散的海洋监察、渔政管理、渔港监督和渔船监督检验等所有执法职责全部纳入了支队,实行统一调配人员、统一执勤着装、统一执法主体、统一法律文书、统一处罚标准“五统一”。此外,原有分散执法的4艘船艇也全部划归支队统一使用,全面提升海上执法装备水平。近年来,支队妥善处理海上渔业纠纷12起,解决群众问题82件,海上抢险救助8起,挽回经济损失1200余万元。
改革中,基层执法权限不足、力量不足的矛盾得到有效解决。日照、莱芜等市将市级城市管理、城乡规划、农业(含畜牧兽医、农业机械)、林业、水利、商务领域执法权下放区级,以区级政府属地执法为主,市级不再设执法机构；青岛、东营、日照、莱芜、临沂、滨州等市将交通、城管、工商等数百名执法人员编制全部下沉到市驻地区政府和功能区；县级组建综合行政执法机构后,约1.6万名执法人员派驻到乡镇(街道)和功能区,有效增强了基层一线执法力量。
部分区县还因地制宜设立了“特色执法队伍”。前段时间,日照山海天旅游度假区综合行政执法局人员巡查时,发现一人存在无导游证带旅游团行为,立即进行立案调查。根据调查情况,决定对其实行责令限期改正并处以1000元人民币罚款的行政处罚。原来,为补齐服务环境的短板,日照市明确了各区县政府和27个部门单位的职责,设立了旅游执法中队和旅游警察队伍,瞄准侵害旅游消费者权益的行为,使天价旅游商品、隐形消费、饮食安全、旅游景点服务投诉等问题“无所遁形”。
“山东省综合行政执法体制改革成效显著,多头执法、多层执法、分散执法等问题得到了有效解决,基本实现了‘一支队伍管全部、一个拳头聚合力、一抓到底破顽疾\’。”省编办主任刘维寅表示。从改革情况看,山东省综合行政执法体制改革实现了由“多层执法”向“重心下移”,由“分散执法”向“集中执法”,由“各自为战”向“协作配合”,由“粗放执法”向“精细执法”的转变,实现了执法效能和社会效果的“双提升”。
通过全面梳理和清理规范,省市县执法队伍从原来的2192支精简为1359支,共减少833支,平均每市由28支减少至16支左右,每个县(市、区)由15支左右减少至8支以内,队伍精简率为38.1%。县级共组建135支综合行政执法队伍,向1797个乡镇(街道)派驻综合执法中队,镇街层面普遍组建综合执法平台,有效解决乡镇(街道)执法缺资格、缺手段、缺力量等难题。
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