敞开门请进三位客广纳谏立起长效制 ——甘肃省国税局坚持推行“开门立制”提升制度建设质量
赵俊杰 黄金兴
近年来，甘肃省国税局一直将“开门立制”作为税收制度建设的基本原则，针对制度建设的针对性、操作性不强和部门利益法制化倾向等现象，从改革制度建设机制入手，不断完善和扩大专家学者、纳税人和基层部门有序参与税收制度建设的机制、途径和程序，有效提高了制度建设质量。
把专家学者请进门 借助外脑增智慧
甘肃省国税局在“开门立制”上积极作为,聘任兰州大学、省政府法制办及多年从事行政审判工作和律师中介机构的4位知名专家教授和资深律师，组建成立税收制度建设咨询专家组，作为省局税收制度建设建言献策、论证把关的咨询组织，为国税系统制度建设提供决策建议、专业咨询、理论指导和技术支持，负责对税收制度建设进行规范化合法性论证，提出评估指导意见，就税收法律制度执行中的涉法问题提供咨询服务和建议，并接受委托开展税收法治专题调研等相关工作。2011年以来，省局先后召开专家学者咨询论证会19次，征集意见320余条，采纳240余条。在税收规范性文件制定管理、行政处罚裁量权运行、重大案件审理、行政复议和解等方面初步建成了具有国税部门特色的依法行政制度框架，形成了较为完整的税收规范性文件体系。通过委托司法机关、高等院校、第三方机构专家学者对税收规范性文件进行论证把关, 借助外脑充分发挥专家组成员的专业特长，用第三方的眼光来审视、发现税收制度建设中存在的问题和不足, 对制度建设进行反复咨询、论证，并在税收规范性文件的立、改、废中注重吸纳专家意见，增强了制度的规范性、科学性。同时，积极开展重大税务案件审理案卷评查活动，邀请专家进行多层次、多维度评价,客观、理性地审视自身的制度建设工作,为税收管理和服务水平的提升提供有力的制度支撑。比如：近期的公布税务行政处罚权力清单工作中，为便于纳税人监督，基于对“处罚主体”尽可能明确的考虑，甘肃国税在总局做法的基础上，采取逐级公布的办法，区分省、市（州、区）、县（市、区）国家税务局三个层级公布了税务行政处罚权力清单。对此，甘肃国税在征求意见的基础上，组织专家学者对依法确认的税务行政处罚权力清单进行了论证把关和集体审议。
把纳税人请进门 换位思考扩视角
甘肃省国税局突出抓好征求纳税人意见、公众参与等关键环节，使法治要求、业务需求和民意诉求更多地体现到制度建设中，提升了制度建设质量。凡涉及纳税人权益的制度，都要把听取纳税人意见作为制度建设的必经程序，广泛征求相关部门、被管理对象和社会大众的意见,充分吸收纳税人合理建议。2011年以来，甘肃省国税局通过召开纳税人座谈会、利用网络报纸等载体征集纳税人意见2000余条，采纳合理建议261条。省局制定《甘肃省国家税务局规范税务行政处罚自由裁量权实施办法》等十余个制度，通过广泛征求意见，使合理的民意需求更多地体现到制度建设中，扩大了制度建设的公众参与度。现如今，参与税收制度建设对于很多纳税人来说都已经不再陌生，从以往的传统媒体发布，到今天的网络公示，纳税人表达意见的渠道正在变得越来越畅通便捷，纳税人参与税收制度建设的积极性也在与日俱增。目前，甘肃省国税局正在进一步研究完善以问题为导向，加强调查研究，建立制度建设外部联系点制度，健全公众意见反馈机制，广泛听取各方意见。
把基层税务干部请进门 防范风险接地气
税收规范性文件的规定是否公正合理,是否切合征管实际，广大身处税收征管一线的基层税务干部在与纳税人“打交道”的过程中,感受最直接,也最有发言权。因此,甘肃省国税局“开门”面向全省国税系统,集思广益,广泛征求基层国税机关和干部的意见，甚至是专门征求爱与法规“较真”者的意见。在税收规范性文件制定中比照地方立法程序，设置了立项、调研、起草、合法性审核、修改、审议、公告和备案等必经环节，有效落实“公众参与、合法性审核、集体研究决定”税收规范性文件制定程序制度。制定税收规范性文件，未征求基层意见的，法规部门不进行合法性审核。在大力推行“开门立制”过程中，将调查研究、制度制定前的可行性分析论证作为制度制定的首要环节，畅通公众参与渠道。税收规范性文件草案采取召开座谈会、听证会、论证会等形式或通过报刊、网站等媒体广泛征求外部相关单位、基层国税部门、税务行政相对人的意见。2014年从防范和控制制度性执法风险的角度出发，历时两个多月对省局自行制定的税收管理制度和税收规范性文件进行了自查清理，共清理废止全文或部分条款废止的文件29件。
通过推行“开门立制”，甘肃国税初步取得了一些较好的制度建设法治化成果，表现出“四增强四减少”的良好效应：一是各级国税机关在制度建设中加强调查研究的意识逐步增强，“闭门造车”的现象明显减少；二是税收管理制度的制定目的和解决问题的针对性逐步增强，以往基层部门将一些制度简单梳理后发红头文件的现象明显减少；三是从备案审查情况体现出制度合法合理性逐步增强，制度性风险随之减少；四是税务干部的法律思维和法治观念逐步增强，征纳双方矛盾纠纷明显减少。
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